III SAB/Gl 97/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt, 3) zasądza od Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...]r. skarżący J. W. wniósł skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił temu organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 2176) - dalej powoływana jako udip. W skardze zażądał zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...]r. skarżący zażądał od organu informacji: 1. Ile wniosków o udostępnienie informacji publicznej otrzymał organ w ciągu ostatniego kwartału? 2. Na ile wniosków udzielił odpowiedzi, a ile uznał za dokuczliwość i/lub "działania prowadzące do zagrożenia prawa do informacji wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP." W piśmie z [...]r. organ oświadczył, że wniosek nie spełnia warunków formalno- prawnych udip. Wobec stanowiska organu skarżący wywiódł opisaną na wstępie skargę. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie z [...]r. nie zgodził się, że wniosek nie spełnia takich warunków, albowiem jedynym jego wymogiem jest utrwalenie go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. Natomiast organ nie wykazał dlaczego w jego ocenie wniosek skarżącego takich wymagań nie spełnił. Natomiast dane, których żądał stanowią informację publiczną. Podniósł, że choć wcześniej składał już wnioski o udip, to złożenie kolejnego wniosku nie stanowi nadużycia prawa do informacji. Stwierdził wreszcie, że termin do rozpatrzenia jego wniosku upłynął [...]r., a pisma organu z [...]r. nie można uznać za zgodne z prawem zakończenie postępowania o udip, zatem pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego nie był zobligowany do wydania decyzji administracyjnej. Oświadczył, że od [...]r. do [...]r. skarżący skierował do organu 33 wnioski o udip a wszystkich pism nadesłanych przez niego było kilkadziesiąt. W ocenie organu wnioski kierowane przez stronę powodują paraliż pracy jednostki, jak wówczas, gdy zażądał ustosunkowania się do 6,5 tysiąca zdjęć. Dlatego postawę strony można ocenić jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Informacje żądane przez skarżącego dotyczą jedynie jego interesu prywatnego i nie służą dobru powszechnemu. Zdaniem organu, skoro informacje, których żądał skarżący nie stanowią informacji publicznych, a przepisy udip nie znajdują zastosowania w sprawie, to organ nie mógł uchybić terminom w niej określonym, a więc nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w wersji obowiązującej w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej "udip"), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Drugim koniecznym elementem jest stwierdzenie, że organ był zobowiązany do określonego działania. Zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął innych czynności. Tak więc – mówiąc w uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni i poinformować o tym wnioskodawcę. Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny sprawy Sąd stwierdza, że nie podziela poglądu organu co do tego, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 udip wymienia jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego wynika, że zarówno żądana informacja posiadała charakter informacji publicznej, gdyż dotyczyła ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej w okresie ostatniego kwartału, jak i sposobu ich załatwienia. Również Miejski Zarząd Dróg i Mostów jako jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji. Z powyższego wynika, że spełnione zostały zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i podmiotowe do rozpoznania wniosku strony jako dotyczącego informacji publicznej. W takim zaś przypadku organ winien załatwić wniosek w terminie 14 dni od daty jego wpływu zgodnie z art. 13 udip stanowiącym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip. Obowiązkowi temu organ nie zadośćuczynił udzielając odpowiedzi dopiero w 18. dniu po wpływie wniosku i to bez podania interesujących stronę danych. Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów udip. Co prawda literalnie art. 13 udip odnosi się tylko do udzielania informacji, jednak – w ocenie Sądu – dotyczy on każdej dopuszczalnej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji, także dotyczącego takich danych, których adresat wniosku nie uznał za informację publiczną. Z jednej strony bowiem wnioskodawca składając wniosek oceniał żądaną informację jako publiczną i działał w trybie udip, zatem oczekuje reakcji organu w terminie wskazanym w tej ustawie czyli 14 dni. Z drugiej, także powiadomienie strony, że dana wiadomość nie posiada waloru informacji publicznej stanowi jedną z form załatwienia wniosku składanego w trybie tej ustawy. Brak zatem podstaw prawnych do wprowadzenia rozróżnienia co do terminu rozpatrzenia takiego wniosku. Po trzecie wreszcie, nie sposób przyjąć, że rozpatrzenie wniosku nieobejmującego – zdaniem jego adresata - informacji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem, a przepisy k.p.a. w sprawach informacji publicznej stosuje się dopiero od wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, o czym stanowi art. 16 ust. 2 udip. Powyższe argumenty prowadzą do zgodnego wniosku, że termin do załatwienia sprawy w trybie udip wynosi 14 dni także wówczas, gdy następuje to w innej formie niż udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 27 maja 2021 r. o sygn. akt II SAB/Sz 20/21, tyle, że dotyczącym sytuacji, gdy adresat nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku. W wyroku tym Sąd stwierdził, że - by nie pozostawać w stanie bezczynności – organ winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 udip. Należy jednak podkreślić, że orzeczonego w pkt 2 wyroku zobowiązania do załatwienia sprawy nie należy utożsamiać z zobowiązaniem do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, a jedynie do terminowego czyli w okresie 14 dni – dokonania jednej z czynności przewidzianych ustawą o udip. Może to być także wezwanie do sprecyzowania żądania, jeśli zdaniem organu jest ono niejasne czy wezwanie do wykazania szczególnej istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego, jeśli wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Jest tak wówczas, gdy dla udzielenia odpowiedzi organ winien dokonać różnych czynności w celu przygotowania informacji wg kryterium wskazanego przez pytającego. Sąd nie stwierdził natomiast, aby bezczynność mała charakter rażący. Sąd orzekający podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażony w wyroku o sygn. akt III SAB/Gd 23/21, że "rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa", czego w tej sprawie nie stwierdził. Organ załatwił bowiem wniosek z opóźnieniem czterodniowym. Fakt, że załatwił go niewłaściwie świadczy tylko o błędzie organu, a nie jego złej woli. Ponownie rozpatrując wniosek o udzielenie informacji publicznej organ zastosuje się do powyższych ocen Sądu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.