IV SA/Gl 1008/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 235¹ i art. 235 ² Kodeksu pracy, nie stwierdził u Z.P. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc - pylicy górników kopalń węgla, wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U, Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny ustalił, iż Z.P. będąc zatrudniony w A S.A. Kopalnia Węgla Kamiennego [...] w R. od dnia [...] do dnia [...] jako kolejno: ładowacz, młodszy górnik, górnik na stałe pod ziemią, był narażony na ponadnormatywne zapylenie pyłem węglowo-kamiennym. Z.P. został zbadany w dwóch jednostkach orzeczniczych. W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S., po przeprowadzeniu badań, wydano orzeczenie z dnia [...], nr [...], o rozpoznaniu choroby zawodowej. Po ponownym badaniu, na skutek wniosku uczestnika postępowania, A S.A. Kopalnia Węgla Kamiennego [...] w R., Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., również po przeprowadzeniu badań lekarskich wydał orzeczenie z dnia [...], nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W konsekwencji organ uznał, że Z.P. nie spełnia niezbędnej przesłanki do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Z.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, postulując o jej uchylenie z powodu pogorszenia w ostatnim czasie stanu zdrowia oraz zaznaczył, iż w przeciągu 5 miesięcy wydano w jego sprawie dwa całkowicie różne orzeczenia. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało pracę Z.P. w narażeniu na pył kamienno - węglowy w latach [...] jako kolejno: ładowacz, młodszy górnik, górnik na stałe pod ziemią. W związku z rozbieżnością orzeczeń lekarskich organ odwoławczy wystąpił z dwoma pismami do Kierownika Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i do Kierownika Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., celem zajęcia przez nich stanowiska w sprawie. W otrzymanych odpowiedziach - lekarze orzecznicy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (pismo z dnia [...]) w nowym orzeczeniu z dnia [...], nr [...], ponownie na podstawie radiogramu klatki piersiowej z dnia [...], z wysokim prawdopodobieństwem rozpoznali u Z.P. pylicę górników kopalń Natomiast lekarze orzecznicy Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (pismo z dnia [...]) poinformowali, że podstawą ich wcześniejszego orzeczenia z dnia [...], nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej była ocena radiologiczna aktualnego zdjęcia klatki piersiowej Z.P. z dnia [...], na podstawie tej oceny, nie stwierdzono u niego dostatecznych podstaw do rozpoznania w chwili obecnej pylicy płuc. Dodatkowo Kierownik Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wyjaśnił, iż przeprowadzona ponowna analiza radiogramu, stwierdza jedynie drobne zwapnienia w szczycie prawym, ale brak jest okrągłych, regularnych zacienień, których ilość (powtarzalność zmian) uzasadniałaby w dostatecznym stopniu postawienie diagnozy rozpoznania u Z.P. pylicy płuc, zgodnie z międzynarodową klasyfikacją pylic. Zdaniem jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, pylicę górników kopalń można rozpoznać w przypadku stwierdzenia na zdjęciu rentgenowskim płuc obecności okrągłych zagęszczeń ogniskowych (tj. zacienień punkcikowatych, drobnoguzkowych lub guzkowych), które mogłyby być efektem oddziaływania pyłów zwłókniających na tkankę płucną. W celu dalszej diagnostyki zlecono kontrolę pacjenta za rok. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza orzeczeń lekarskich, nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. Zaznaczył, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu chorób płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego, np. podczas kolejnych kontrolnych badań za rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.P. domagał się stwierdzenia u niego choroby zawodowej wskazując, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem choruje z powodu wieloletniego narażenia w pracy zawodowej na działanie pyłu węglowego. Dodatkowo, powstałe w sprawie rozbieżności nie zostały wyjaśnione, ani też nie podważono wyników badań Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie oraz podniósł, iż w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego, stąd też choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego, np. za rok podczas kolejnych badań kontrolnych w Instytucie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 23 grudnia 1997 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późn. zm.), określanej dalej w skrócie jako K. p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² K. p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Przedmiotem badania organu, celem stwierdzenie choroby zawodowej jest więc ustalenie charakteru schorzenia (istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych), ustalenie warunków pracy (narażających na powstanie tej choroby) oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K. p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), określane dalej w skrócie jako rozporządzenie. Rozporządzenie powyższe określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy lekarz zgłaszający podejrzenie choroby zawodowej u skarżącego wskazał na pozycję 3/2 w wykazie chorób zawodowych w załączniku do rozporządzenia. Pod tą pozycją w załączniku umieszczone zostało schorzenie pylica górników kopalń węgla, dla którego nie można określić okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy pozwalający zasadnie przyjąć, że skarżący w całym okresie zatrudnienia tj. w latach [...] pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy płuc górników kopalń węgla. Sąd w tym zakresie podziela ustalenia i wnioski organów orzekających w sprawie, nadto okoliczność ta nie jest sporna. Dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było jeszcze rozpoznanie tego schorzenia przez uprawnioną placówkę diagnostyczną. W związku z powyższym skarżący był badany w dwóch takich jednostkach medycznych, jednakże orzeczenia wydane w sprawie skarżącego były rozbieżne, dlatego też organ odwoławczy zasadnie zwrócił się o ich wyjaśnienie w zakresie różnic w analizach radiologicznych zdjęć prowadzących do zupełnie odmiennych ustaleń diagnostycznych. Możliwość taką przewiduje § 8 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż o ile właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w § 8 ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W rezultacie, żądania dodatkowego pisemnego uzasadnienia wydanych już wcześniej orzeczeń lekarskich i wyjaśnienia powstałych rozbieżności, organ odwoławczy otrzymał od jednostki pierwszego stopnia nowe orzeczenie lekarskie z dnia [...], nr [...], stwierdzające u skarżącego chorobę zawodową wymienioną w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych omawianego rozporządzenia, oparte o nowe zdjęcie rtg klatki piersiowej z dnia [...] oraz pismo wyjaśniające tejże jednostki z dnia [...]. Zdaniem składu orzekającego, ponowne badanie skarżącego przez jednostkę pierwszego stopnia nie powinno mieć miejsca. Jednostka ta powinna odnieść się wyłącznie do wątpliwości organu odwoławczego, przedstawionych w piśmie z dnia [...] nr [...]. Takie działanie w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia. Odnosząc się do powyższego, zauważyć należy, iż zgodnie z treścią § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma podstaw do wydania nowego orzeczenia i to jeszcze w oparciu o nowy materiał dowodowy (zdjęcie rtg klatki piersiowej skarżącego z dnia [...]). Użycie w przepisie tym zwrotów "dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia", "dodatkowa konsultacja", czy wreszcie "czynności niezbędne do uzupełnienia" nakazują wprost uznać, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uzupełniający (dodatkowy) w porównaniu do wydanych uprzednio w sprawie orzeczeń lekarskich wydanych dla potrzeb wszczętego w dniu [...] postępowania w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego. Musi ono, zatem pozostawać w związku z nimi, a nawet odwoływać się do nich poprzez porównanie pojawiających się w sprawie wątpliwości z dotychczas ustalonymi wynikami postępowania . Podkreślić należy, że orzeczenie lekarskie z dnia [...] jednostki pierwszego stopnia (Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.) zostało wydane w oparciu o zgromadzoną dokumentację medyczną, badanie spirometryczne i obraz płuc wykonany w dniu [...]. Natomiast orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...], jako jednostki drugiego stopnia wydano po hospitalizacji skarżącego w Szpitalu Instytutu w okresie od [...], w trakcie której wykonano m.in. zdjęcie rtg klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej z dnia [...] oraz badanie spirometryczne i gazometryczne krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku, co wynika z karty informacyjnej leczenia klinicznego (k- 16 akt administracyjnych). Jednocześnie z treści tej karty wynika, że lekarze dysponowali również zdjęciami Rtg klatki piersiowej skarżącego z dnia [...]. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, iż jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych, o których mowa w ust. 2, a więc jednostki pierwszego stopnia, jaką jest np. poradnia chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy (por. § 8 ust. 3 rozporządzenia). Nie ulega więc wątpliwości, że chociaż oba orzeczenia lekarskie zostały wydane przez uprawnione specjalistyczne jednostki orzecznicze na podstawie przeprowadzonych badań oraz analizy dokumentacji medycznej skarżącego, to wiążące są dla organu wnioski sprecyzowane przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia, o ile ta opinia ma charakter opinii biegłego, wówczas organ prowadzący postępowanie jest nią związany. Należy podkreślić, że organ odwoławczy domagał się dodatkowych wyjaśnień w związku ze zmianami, jakie w obrazie radiologicznym u skarżącego występują. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Jednocześnie wyłącznie na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Sąd uznał, że organ odwoławczy w oparciu o art. 80 K.p.a. dokonał oceny orzeczeń lekarskich i ich uzupełnień w przedmiocie swoich wątpliwości - mających walor opinii biegłego i słusznie nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Uprawnione jednostki organizacyjne w postępowaniu orzeczniczym nie stwierdzając u skarżącego choroby zawodowej, wiarygodnie uzasadniły swoje stanowisko. Zagrożenie zachorowania na chorobę zawodową na skutek szkodliwych warunków pracy nie musi oddziaływać jednakowo na wszystkich pracujących. Jak w każdej chorobie wiele czynników powoduje zachorowanie i to nie tylko tych, które oddziałują z zewnątrz, ale także takie, które związane są z danym człowiekiem, jak uwarunkowania genetyczne, podatność, brak odporności, wiek, inne choroby i wiele innych związanych z daną jednostką chorobową. Rolą organu jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Przywołane wcześniej orzeczenie z dnia [...], nr [...], Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest dla organu odwoławczego wiążące i wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyny odmowy rozpoznania u badanego skarżącego wymienionej już wcześniej jednostki chorobowej, potwierdza to odpowiedź tegoż Instytutu z dnia [...], co znalazło wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny ogólnie sformułowanego zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie cierpi na schorzenie zawodowe płuc, co pozostaje w sprzeczności z wynikami przeprowadzonych u niego badań, należało uznać, że stawiany zarzut jest chybiony. Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego np., że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać ich uzupełnienia, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 235² K.p. oraz opisu z pozycji 3/2 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia samo wystąpienie objawów nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec braku rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Dodatkowo organ odwoławczy wypełnił obowiązki wynikające z art. 10 K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie, nie będąc uprawniony do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08, publikowane www.orzeczeniansa.gov.pl), uznał, że organ odwoławczy, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy orzeczników specjalistycznej jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, rozstrzygnął sprawę zgodnie z prawem. Organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do całego materiału przedstawionego zarówno przez skarżącego, jak i badań przeprowadzonych przez uprawnionych lekarzy orzeczników jednostek diagnostycznych pierwszego i drugiego stopnia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 602/09, publ. Lex nr 551412 oraz wydane pod rządami ówcześnie obowiązujących przepisów, lecz zachowujące nadal aktualność wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1997 r., sygn. I CKN 60/97, publ. OSNC 11/97/173 i z dnia 6 czerwca 1997r., sygn. II CKN 213/97, publ. OSNC 1/98/5). Ponadto, Sąd zauważył, że organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i może się ujawnić w każdym czasie od ustania narażenia. Dlatego pylica może się rozwinąć i być rozpoznaną także w wiele lat po ustaniu narażenia na działanie czynnika szkodliwego. Upływ czasu od ustania narażenia nie jest w tym przypadku przeszkodą do jej stwierdzenia. Skarżący winien dokonywać badań kontrolnych, bowiem okoliczność, iż był narażony na ponadnormatywne zapylenie pyłem węglowo-kamiennym stwarza zagrożenie zachorowania na chorobę zawodową na skutek szkodliwych warunków pracy, ale nie musi oddziaływać jednakowo na wszystkich pracujących w takich warunkach. Nie ma więc podstaw do negowania twierdzeń skarżącego, że warunki jego pracy w narażeniu były trudne i cierpi na schorzenie dróg oddechowych, tyle tylko, że nie wpływa to w żadnej mierze na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Całokształt przedstawionych powyżej rozważań prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wobec powyższego, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.