IV SA/Gl 1013/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant referent – stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej Dyrektor IAS w Katowicach, organ), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: ustawa), złożył J. S. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, poprzez wskazanie rodzaju służby (służba stała), stopnia służbowego (podkomisarz), stanowiska służbowego (młodszy ekspert Służby Celno- Skarbowej), jednostki organizacyjnej KAS, w której będzie realizował zadania (Śląski Urząd Celno- Skarbowy w Katowicach), komórki organizacyjnej ([...] Referat Dochodzeniowo- Śledczy w B.), miejsca pełnienia służby oraz składników uposażenia, które wskazywały uposażenie zasadnicze (według mnożnika 2,279 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), dodatek za stopień służbowy (według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) i dodatek za wieloletnią służbę (w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, który wzrasta o 1% za każdy następny rok służby, aż do osiągniecia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz 0,5% za każdy następny rok służby- łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby). Powyższa propozycja została przyjęta przez J. S. w dniu 29 maja 2017 r. Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. J. S. zwrócił się do Dyrektora IAS w Katowicach z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyrażając brak zgody na zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno- Skarbowej oraz na wysokość uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do poprzedniego uposażenia. Jednocześnie J. S. wniósł o przyznanie stanowiska eksperta Służby Celno- Skarbowej. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 169 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor IAS w Katowicach utrzymał w mocy złożoną J. S. propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. W motywach uzasadnienia organ w pierwszej kolejności przywołał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie zacytował art. 165 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia oraz składniki uposażenia. Zaproponowane warunki, po ich przyjęciu obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ przybliżył również zasady wyliczenia wysokości uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby. Dalej Dyrektor IAS w Katowicach podniósł, że zaproponowane J. S. stanowisko młodszego eksperta Służby Celno- Skarbowej było wynikiem przyjętej zasady, że wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów zaproponowane zostało to właśnie stanowisko. Nadto organ zwrócił uwagę, że pełniąc funkcję kierownika referatu odwołujący otrzymywał dodatek funkcyjny, ale także jego uposażenie zasadnicze było adekwatne do pełnionej funkcji, zakresu obowiązków oraz ponoszonej z tego tytułu odpowiedzialności. Organ zaznaczył, że wobec faktu, że odwołujący nie pełni już funkcji kierownika referatu, zarówno jego stanowisko jak i uposażenie zasadnicze są adekwatne do wykonywanych zadań. Na koniec Dyrektor IAS w Katowicach wyjaśnił, że przedłożona J.S. jak i innym funkcjonariuszom Służby Celno- Skarbowej propozycja stanowi propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, której szczegółowe warunki zostały dostosowane do warunków pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej oraz potrzeb Krajowej Administracji Skarbowej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze J. S. wniósł o uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz o jej zmianę w części określającej stanowisko na poziomie młodszego eksperta na określenie go co najmniej na poziomie eksperta celnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił bezprawność z uwagi na brak podstaw do złożenia propozycji określającej niższe od poprzednio zajmowanego stanowisko. Uzasadniając skargę J. S. nie zgodził się z wyjaśnianiem organu, że zaproponowane stanowisko było wynikiem przyjęte zasady, że wszystkim kierownikom referatów zaproponowano stanowiska młodszych ekspertów. W jego ocenie zasada ta nie posiada umocowania prawnego, nie uwzględnia doświadczenia zawodowego oraz doprowadziła do sytuacji, w której skarżący został zdegradowany bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Ponadto skarżący oświadczył, że zaskarżona decyzja nosi cechy dyskryminacji, bowiem jest jedyną osoba z grupy ekspertów podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w momencie wejścia w życie ustawy o służbie celnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby administracji Skarbowej w Katowicach, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza , że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] którą utrzymano w mocy złożoną J. S. propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, co wynika wprost z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 tej ustawy, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Zatem, to ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej wskazał na formę decyzji administracyjnej w sprawie zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby. Stąd też, na zasadzie art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika więc, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w zakresie zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej, ustalając nowe warunki pełnienia służby. Jeżeli funkcjonariusz otrzymał propozycję dalszej służby, ale przedłożona mu propozycja jest dla niego niesatysfakcjonująca, wówczas ma możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim trzeba zauważyć, że w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Jednakże w niniejszej sprawie - co należy od razu podkreślić - zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie daje organowi możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie pisemnej propozycji, z uwzględnieniem kryteriów zawartych w tym przepisie. Skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, stąd akt ten podlega sądowej kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, tj. k.p.a. Jednocześnie dostrzec trzeba, że propozycja pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie organu - w ramach reformy administracji skarbowej w skali globalnej - ustalające nowe warunki dalszego pełnienia służby. Przy czym wspomniana reforma wprawdzie spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej (nowo powstałych jednostek organizacyjnych), a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, jednakże te konieczne i dostosowawcze działania upoważnionych organów nie są dowolne, gdyż wynikają one z przepisów ustawy wprowadzającej, w tym art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Jeśli więc ustawodawca zamieścił w tym przepisie kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów jest obligatoryjne w indywidualnej sprawie, czyli wobec konkretnego funkcjonariusza. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Nie jest tak, jak sugerował organ w odpowiedzi na skargę, że w zakresie ww. propozycji działania organu korzystają ze sfery autonomii. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). W tej materii zasadnym staje się nawiązać do zawartego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12 (opubl. OTK-A 2014/1/4, System Informacji Prawnej LEX nr 1418831) stanowiska, wedle którego przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej - co należy podkreślić - nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie wskazać też trzeba na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (opubl. OTK-A 2004/4/30, LEX nr 107448), w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Zatem, zdaniem Sądu, adekwatne kryteria merytoryczne winny także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. Jak już wyżej sygnalizowano, ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Integralną częścią każdej decyzji jest natomiast jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Inaczej mówiąc, motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 741/17 oraz WSA w Opolu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 451/17- dostępne w bazie orzeczeń CBOIS). Ponadto, z uwagi na zarzuty skargi podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wskazał na zasadę proponowania stanowiska młodszego eksperta Służby Celno- Skarbowej wszystkim kierownikom referatów oraz wyjaśnił kwestię wysokości uposażenia. Z kolei decyzja wydana w pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycję nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Podane okoliczności wskazują, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie w związku z obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Dlatego też, raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w treści uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy, które zostały określone w sposób wyczerpujący. Organ nie może zatem sięgać po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniając składane propozycje dalszej służby, tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie, powołując się na adekwatność nowych warunków pełnienia służby do poziomu komórki, w której zaproponowano służbę. Opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7 K.p.a., a także do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a. Końcowo wyjaśnić jeszcze trzeba, że charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił na zbadanie zasadności dalej idących zarzutów skargi, zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku eksperta. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.