IV SA/Gl 1015/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H.Ł. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. odmówił stwierdzenia u H.Ł. choroby zawodowej - "nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - [...]" wymienionej w poz. 17.7 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. Nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji H.Ł. stwierdził, że decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca. Skarżący podniósł, że podczas wykonywania pracy na stanowisku kierowcy był narażony na opary benzyny i spaliny, które przedostawały się do kabiny kierowcy. Nadto nie zgodził się również ze stanowiskiem lekarzy orzeczników, którzy twierdzili, iż benzyna może mieć wpływ na nowotwory krwi, a nie [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013 poz. 1367) - [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u H.Ł. przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), która stanowi, iż "za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym ". Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie H.Ł. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/wym. pracował w okresie 14 czerwca 1972 r. – 30 kwietnia 1996 r. w A S.A. w K. Oddział Zakłady Mięsne w C. (zakład zlikwidowany) jako kierowca samochodu dostawczego. W związku z brakiem danych dotyczących narażenia na określone czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w w/wym. zakładzie, uznano że domniemanym czynnikiem może być benzen stanowiący zanieczyszczenie benzyny. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nadmienił, że H.Ł. gdzie lekarze specjaliści z uwagi na brak potwierdzenia narażenia zawodowego na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym i stwarzające jednocześnie ryzyko rozwoju [...] - uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania u w/wym. bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem choroby zawodowej - "nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – [...]". Jednocześnie lekarze orzecznicy wyjaśnili, iż narządem krytycznym w odniesieniu do benzenu jest układ krwiotwórczy, a nie krtań. Następnie H.Ł. był badany PChZ IMP i ZŚ w S., gdzie lekarze specjaliści po zapoznaniu się z dokumentacją i zebranym wywiadem wydali orzeczenie lekarskie w którym nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzecznicy wyjaśnili, iż nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową pod warunkiem, że powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi i ma charakterystyczną lokalizację. W środowisku pracy H.Ł. mógł występować ewentualnie benzen (brak pomiarów), który jest odpowiedzialny za nowotwory krwi, natomiast nie powoduje raka krtani, a dostępne badania i literatura nie podają aby wystąpiły nowotwory krtani po benzenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż zgodnie z ustaleniami upowszechnionego orzecznictwa sądów administracyjnych wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje istnienia narażenia H.Ł. na wykonywanie pracy w narażeniu na czynniki szkodliwe oraz nie podważa okresu jego trwania, lecz z uwagi na fakt niespełnienia wymogów formalnych wobec orzeczeń lekarskich PChZ WOMP i IMP i ZŚ w S. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia w/wym. choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wynikającego z dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz naruszenie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że czynnikiem rakotwórczym, na który był narażony, był benzen, stanowiący zanieczyszczenie benzyny. Skarżący zaznaczył, że pracował na samochodach uważanych już dziś za przestarzałe (Nysa. Żuk), z silnikami dolnozaworowymi. Silnik nie spalał przez to całego paliwa, a wylewało się ono na kolektor z gaźnika, co powodowało dodatkowe opary, które przenikały do kabiny kierowcy. Silnik zaś w tych pojazdach znajdował się pod kabiną kierowcy, która nie była wystarczająco szczelna, by zabezpieczyć przed dostawaniem się spalin do kabiny. Co do twierdzenia lekarzy diagnostów, podzielonych przez organy orzekające, że dostępne badania i literatura nie podają aby wystąpiły nowotwory krtani po benzenie, podniósł, że orzeczenie lekarskie powołujące się na literaturę, nie zawiera żadnych odniesień do "dostępnych badań i literatury", co powoduje, że jest ono gołosłowne i nieprzekonujące. Stąd w opinii skarżącego, organ wydający decyzję opiera się na orzeczeniu lekarskim, które odwołuje się do nieokreślonych wyników badań i literatury bez ich przytoczenia lub przynajmniej wskazania źródeł, to opiera się na opinii ogólnikowej, nie spełniającej wymogów stawianych opinii biegłego. Podkreślił, że zacytowane wyżej stwierdzenia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] r. nie zgadzają się z informacjami, które odnaleźć można w literaturze fachowej, co pozwala postawić pod znakiem zapytania, jeśli nie profesjonalizm, to w każdym razie bezstronność autora opinii. Jak wynika z publikacji naukowej pt. .Carcinoma of the larynx and the hypopharynx. Rak krtani i krtaniowej części gardła" autorstwa Kornelii Biernackiej. Aleksandry Misiołek. Michała Treszera i Macieja Misiołka. zamieszczonej w czasopiśmie .Problemy Medycyny Rodzinnej", wrzesień 2012 r., vol. XIV.No.3, "Najsilniejszymi kancerogenami są węglowodory aromatyczne, głównie benzen i jego pochodne (str. 60)". Także inne dostępne w sieci internetowej publikacje nie potwierdzają poglądu wyrażonego w przedmiotowym orzeczeniu lekarskim (np. publikacja "Ważne informacje - informacje ogólne" na stronie Polskiego Towarzystwa Onkologii Klinicznej: "Innymi ważnymi czynnikami rakotwórczymi są: [..] spaliny samochodowe [..] benzen [..]". Skarżący podkreślił, iż ciężar dowodu spoczywa na organach administracyjnych, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie można tłumaczyć na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015r. uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarny. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy uchybiły regulacją zawartym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie sądu opinia wydana przez placówkę drugiego stopnia była bardzo krótka, nie zawierała stosownego uzasadnienia, nadto powoływała się na bliżej nie określone badania i literaturę. Sąd zobowiązał organ do ponownego zebrania materiału dowodowego, oceny tego materiału pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego oraz wydania decyzji, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. W związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do IMPiZŚ w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego uwagi zawarte w treści uzasadnienia tego wyroku. W piśmie z dnia 4 września 2015 r. IMPiZŚ podtrzymał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wskazał, że wydając opinię lekarską organ korzysta z wydanych przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. "Zasad orzekania o zawodowej etiologii nowotworów złośliwych". Zawarte w tej pozycji ustalenia zostały podjęte na podstawie badań klinicznych i epidemiologicznych oraz obowiązują przy orzekaniu. Zgodnie z informacjami podanymi w "Zasadach.." benzen powoduje nowotwory krwiotwórcze – białaczkę szpikową i limfatyczną oraz szpiczak mnogi. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego poglądów zawartych w zacytowanej przez niego w skardze literaturze stwierdził, iż są to tylko prace poglądowe, doniesienia, które nie mogą stanowić podstawy orzekania. Zauważono, że jeżeli ustawodawca uzna je za zasady i umieści w wytycznych lekarze będą się do nich stosować. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującymi wytycznymi podtrzymano dotychczasowe orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało że skarżący w okresie 14.06.1972 r. - 30.04.1996 r. pracował w A S.A. w K. Oddział Zakłady Mięsne w C. jako kierowca samochodu dostawczego. W związku z brakiem danych dotyczących narażenia na określone czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w w/wym. zakładzie, uznano że domniemanym czynnikiem może być benzen stanowiący zanieczyszczenie benzyny. Jednakże lekarze specjaliści w wydanych przez siebie opiniach nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ wskazał, że zgodnie z opinią orzeczników nowotwór złośliwy może zostać uznany za chorobę zawodową jednakże pod warunkiem, że powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi i ma charakterystyczną lokalizację. W środowisku pracy H.Ł. jako czynnik taki można uznać benzen, który jest odpowiedzialny za nowotwory krwi natomiast nie powoduje on raka [...]. Organ zaakcentował, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organy orzekające są nimi związane. W skardze z dnia 19 października 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji oraz obszernie opisał warunki w jakich pracował jako kierowca. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowiska zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na publikacje literatury naukowej i dołączył anglojęzyczne wydruki z których wynika, że benzen posiada właściwości kancerogenne, które nie ograniczają się do oddziaływań na układ krwionośny ale także mogą powodować raka [...]. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ prowadzący nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności nie odniósł się do wyników badań i opracowań naukowych dołączonych przez skarżącego do skargi w sprawie o sygn. IV SA/Gl 864/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza konieczność zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 86414. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, jak też kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez Sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 i z tego samego dnia o sygn. akt I FSK 1101/12. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przechodząc do meritum sprawy powtórzenia wymaga, że związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 864/14 decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] powtórne rozpoznanie sprawy przez organy nastąpiło w ramach związania wynikającego z art. 152 P.p.s.a. Tym samym stwierdzić należy, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a. dokonywana obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organ podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w cyt. wyroku. W związku z powyższym konieczne jest ustalenie, co zostało "przesądzone" przez Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 864/14. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy uchybiły regulacjom zawartym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie sądu opinia wydana przez placówkę drugiego stopnia była bardzo krótka, nie zawierała stosownego uzasadnienia, nadto powoływała się na bliżej nie określone badania i literaturę. Sąd zobowiązał organ do ponownego zebrania materiału dowodowego, oceny tego materiału pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego oraz wydania decyzji, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim jednak zalecił organowi jako konieczne, by przeprowadzone zostało ponowne badanie pracownika i dołączenie do akt sprawy opinii lekarskiej ze stosownym, spełniającym wymogi stawiane opinii biegłego, uzasadnieniem zajętego stanowiska. W wykonaniu w/w wytycznych [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wystąpił do IMPiZŚ o wydanie opinii uzupełniającej. Zacytował dosłownie zalecenia i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SA/Gl 864/14. W odpowiedzi na swoje pismo nie otrzymał wnioskowanej opinii medycznej jaka miała zostać sporządzona po nakazywanych przez Sąd badaniach skarżącego. Otrzymał w to miejsce pisemną wypowiedź, w której ustosunkowano się do zarzutów stawianych przez skarżącego w toku postępowania. Wskazano, że wydając opinię lekarską organ korzysta z wydanych przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. "Zasad orzekania o zawodowej etiologii nowotworów złośliwych". Zawarte w tej pozycji ustalenia zostały podjęte na podstawie badań klinicznych i epidemiologicznych oraz obowiązują przy orzekaniu. Zgodnie z informacjami podanymi w "Zasadach.." benzen powoduje nowotwory krwiotwórcze – białaczkę szpikową i limfatyczną oraz szpiczak mnogi. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego poglądów zawartych w zacytowanej przez niego w skardze literaturze stwierdził, iż są to tylko prace poglądowe, doniesienia, które nie mogą stanowić podstawy orzekania. Zauważono, że jeżeli ustawodawca uzna je za zasady i umieści w wytycznych lekarze będą się do nich stosować. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującymi wytycznymi podtrzymano dotychczasowe orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Biorąc pod uwagę działania IMPiZŚ odpowiedź ta mijała się zasadniczo z treścią polecenia przekazanego przez organ, a zawierającego wytyczne WSA. Można zatem stwierdzić, że organ, mimo braku właściwego działania ze strony placówki medycznej, zignorował wytyczne wynikające z powołanego powyżej wyroku. Na marginesie dodać można, że "Zasady orzekania o zawodowej etiologii nowotworów złośliwych", na które powołano się w piśmie IMPiZŚ z dnia 4 września 2015r. nie stanowią norm powszechnie obowiązującego prawa. Jak stanowi art. 237 § 4 pkt 2 Kodeksu pracy minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia wytyczne diagnostyczno-orzecznicze i kryteria rozpoznawania chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące te choroby. Jedynie zatem minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia wytycznych, które mają wskazać jakie czynności, jakie badania należy wykonać w przypadku podejrzenia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Instytut w Ł. nie jest jednostką uprawnioną do wydawania wiążących w tym zakresie wytycznych. Powołanie się przez placówkę medyczną na ustanowione w ten sposób zasady wymaga zdecydowanie głębszego wyjaśnienia, o którym mowa była w wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2015r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.