IV SA/Gl 1016/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor MOPS w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]przyznał E. J. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. M. w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...]r.. Decyzją z dnia [...]r. [...] wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt oraz 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność w/w decyzji organu I instancji wskazując, iż J.M. ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona przebywa za granicą. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprzeczne z art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). E. J. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]r.. Podnosiła, że nadal opiekuje się ojcem, a stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]r. E. J. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad ojcem J. M. Do wniosku załączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz oświadczenie strony, iż matka strony a żona J. M. przebywa poza granicami kraju i nie ma z nią kontaktu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Wskazano, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są wart. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym artykułem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującąjej nieważność z mocy prawa. Kolegium jednocześnie zwróciło uwagę, iż jak wskazuje się w stanowisku doktryny nie są traktowane jako wady mające znamiona rażącego naruszenia prawa przypadki takie jak: a) sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez SN w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie (wyr. NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1690/00, niepubl.); b) naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania (wyr. NSA z dnia 8 lipca 1999 r., II SA 1387/98, niepubl.); c) wybór jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawa uznanej później za nieprawidłową (wyr. NSA z dnia 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582, niepubl.); d) pominięcie w decyzji jednej ze stron (wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 133/97, niepubl.). Kolegium wskazało, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji stwierdzenie nieważności decyzji następuje jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż istnieje przyczyna nieważności. Sama decyzja jak i postępowanie może być obarczona pewnymi wadami, ale jeśli to nie są wady nieważności organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności. Tym samym Kolegium stwierdza, iż wybór jednej z wielu wykładni przez organ administracji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Kolegium - na uwagę zasługuje wykładnia art. 17 ust 5 pkt. 2 lit a wlw ustawy, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zauważyło, iż biorąc pod uwagę literalną wykładnię powyższego przepisu w przypadku osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które pozostają w związku małżeńskim wyłączone zostało prawo ubiegania się o przedmiotowe świadczenie przez osoby sprawujące opiekę. Taką też wykładnię zastosowało tut. Kolegium dokonując weryfikacji zgodności z prawem decyzji Dyrektora MOPS w B. z dnia [...]r. nr [...] przyznającej E. J. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.M. Zdaniem organu ustawodawca w art. 17 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał w katalogu zamkniętym okoliczności wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło przy tym, iż zauważa ukształtowaną już linię orzeczniczą sadów administracyjnych w tym przedmiocie gdzie zwraca się uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu mając na uwadze konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy państwowej. Wskazano tu na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 40/10 oraz NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i 723/09). Podkreślono, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przesłanką negatywną dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych dokonując wykładni art. 17 ust 5 pkt. 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć przed wszystkim na uwadze pryncypia wynikające z postanowień Konstytucji RP. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosował wykładnię literalną stwierdzając, iż zaszły przesłanki wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie przepisu prawa tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wbrew zapisowi zawartemu w tym przepisie przyznano świadczenie pielęgnacyjne na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Stąd też zdaniem składu orzekającego Kolegium w decyzji z dnia [...]r. zasadne było zatem stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Kształtująca się natomiast w orzecznictwie sądowym interpretacja prokonstytucyjna w/w przepisu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca E. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wnosiła o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazywała, że nadal sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, co skutkuje niemożnością podjęcia zatrudnienia. Podniosła, ze w rodzinie nie ma innej osoby mogącej podjąć tą opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane zestawienie stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieka sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem został podjęty w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym podkreślić, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się tylko i wyłącznie kwestiami prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej dojść do wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie Dyrektor MOPS w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie przepisu art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. M. w wysokości 520 zł. miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r.. Trzeba wskazać, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stąd też podstawowym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy tym należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia eliminującego decyzję z obrotu prawnego. Przy czym chodzi tu o prawo powszechnie obowiązujące, a zatem - w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - o Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni danego przepisu prawa, która później uznana została za nieprawidłową. Sam organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazywał, że istnieją rozbieżne wykładnie przedmiotowego przepisu tj. przepisu art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm). Organ przy tym jednoznacznie zaakcentował, że podejmując zaskarżone rozstrzygniecie, mając pełną świadomość stosowania przez sądy administracyjne wykładni prokonstytucyjnej, oparł się na wykładni językowej, stwierdzając wprost, że " w przedmiotowej sprawie Kolegium zastosowało wykładnię literalną (...)". Zatem sam organ przyznał, że wybrał tu jedną z dwóch możliwych – rozbieżnych - wykładni wskazanego przepisu prawa. W opinii Sądu – w składzie tu orzekającym - wskazać należy, iż w sytuacji jaka zaistniała w przedmiotowym przypadku, gdy wobec istnienia rozbieżnych wykładni omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, istniała możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, to jest, gdy istniała możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty. Zatem – zdaniem Sądu - jest rzeczą oczywistą, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można było kwalifikować jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując stwierdzić należy, iż możliwości wyboru różnych interpretacji będącego przedmiotem rozważań art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych, a więc przyjęcie jednej z nich - co organ wprost wyartykułował - nie pozwalało na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i orzeczenie ją poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o wykonalności decyzji oparto o przepis art. 152 cyt. ustawy.