IV SA/Gl 1017/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006r. sprawy ze skargi Biura A w P. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy-Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia [...]r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r., składającą się z [...] nakazów, Państwowy Inspektor Pracy w K., działając na podstawie art. 9 pkt 2 a w związku z art. 21 pkt 1 oraz 21 a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 2001 r. nr 124 poz. 1362) oraz art. 94 pkt 5 i 80 kodeksu pracy, orzekł o obowiązku wypłaty kierowcom zatrudnionym w Biurze A z siedzibą w P. należnego im, według organu inspekcji pracy, wynagrodzenia za pracę, począwszy od [...]r. do [...]r. Nakaz opisany numerem [...] wskazywał na obowiązek wypłaty wymienionym w poprzednich nakazach pracownikom dodatku za pracę w porze nocnej. Rozstrzygnięciu nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Powołując się na dokonane w przeprowadzonym postępowaniu ustalania, Państwowy Inspektor Pracy w K. wskazał, iż kontrolowany pracodawca zatrudniał kierowców w niepełnym wymiarze czasu pracy i wypłacał im wynagrodzenie za ilość godzin wynikająca z wymiaru określonego w umowie, bez względu na ilość przepracowanych faktycznie godzin, wbrew obowiązkowi pracodawcy wynikającemu z treści art. 94 pkt 5 kodeksu pracy. Biuro A nie wypłacało również tym samym pracownikom, których zatrudniano w niepełnym wymiarze pracy, dodatku za pracę w porze nocnej, co zdaniem Inspektora Pracy stanowiło naruszenie art. 151 ze znaczkiem 8 kodeksu pracy. Wskazaną decyzję poprzedziło postępowanie kontrolne, z którego sporządzony został protokół kontroli. Stwierdzono w nim, iż [...] kierowców zatrudnionych było w kontrolowanej firmie na [...] etatu. Kontrola czasu pracy tych kierowców dokonana na podstawie odczytu zapisu tarczek tachografu pozwoliła ustalić, że kierowcy ci wykonywali pracę w godzinach ponadwymiarowych i w porze nocnej. Kontrola ujawniła, iż nie otrzymali oni wynagrodzenia za przepracowane godziny ponadwymiarowe. Nie otrzymali także dodatków za pracę w godzinach nocnych. Nie otrzymali też wynagrodzenia za czas dyżuru w sytuacji, gdy autokar obsługiwany był przez dwóch kierowców. Stwierdzono nadto uchybienia w prowadzonej w zakładzie pracy ewidencji czasu pracy. Z adnotacji widniejącej na końcu protokołu kontroli wynikało, iż kontrolowany pracodawca odmówił jego podpisania. W złożonym od decyzji Nr [...] z dnia [...]r. odwołaniu, reprezentujący Biuro A Prezes Zarządu, wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej nakazów od [...] do [...] i wstrzymanie w tej części wykonalności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje wnioski wskazał, iż Biuro A prowadzi przewozy według rozkładu jazdy. Połączenia obsługiwane są przez kierowców pełnoetatowych i trasy ustalane są tak, by kierowcy ci mogli prowadzić pojazd na całej trasie. Kierowcy zatrudnieni w niepełnym wymiarze pracy odbywają podróż służbową wyłącznie po to, by w nieprzewidzianych przypadkach takich jak objazdy, korki lub przestoje na granicach, mogli zastąpić kierowców zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Czasem zdarza się, iż wyręczają kierowcę pełnoetatowego na zasadzie ustaleń pomiędzy kierowcami, za co pracodawca nie ponosi odpowiedzialności. Są to zatem kierowcy, którzy albo prowadzą pojazd na znikomej części trasy albo w ogóle nie prowadzą autokaru. Za podróż służbową otrzymują diety i pracodawca nie widzi podstaw do wypłaty im świadczeń z tytułu wykonywanej pracy czy pełnionego dyżuru. Odwołujący uznał natomiast słuszność ustaleń pokontrolnych odnoszących się do braku wypłaty zatrudnionym kierowcom dodatku za pracę w porze nocnej, zobowiązując się do jego zapłaty. Wskutek wniesionego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1362 z późn. zm.) Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu przed organem I instancji i podtrzymując stanowisko tego organu co do oceny zebranych dowodów, Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał na treść przepisów art. 95 pkt 5 i 80 kodeksu pracy określających, iż obowiązkiem pracodawcy jest terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie, które przysługuje pracownikowi za pracę wykonaną, a za pracę niewykonaną należy się wynagrodzenie wyłącznie, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Powołując się nadto na wyrażoną w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 sierpnia 1983 r. sygn. I PRN 119/83 opinię, Okręgowy Inspektor Pracy podniósł, iż bez znaczenia dla nabycia prawa do wynagrodzenia pozostaje fakt, czy istniała ekonomiczna potrzeba wykonania pracy, gdyż praca wykonana, to praca świadczona przez pracownika zgodnie z jego obowiązkami. Organ odwoławczy dokonał także oceny stanowiska przedstawionego przez odwołującego w świetle przepisu art. 128 kodeksu pracy określającego co należy rozumieć przez czas pracy i uznał, iż pozostawanie w dyspozycji pracodawcy oznacza, iż pracownik gotów jest do spełniania podstawowego celu stosunku pracy, czyli jej świadczenia. Okres czasu pozostawania w dyspozycji pracodawcy rozpoczyna się z chwilą stawienia się pracownika w zakładzie pracy lub innym wyznaczonym miejscu, a kończy z upływem dniówki roboczej. Na podstawie wymienionych przepisów prawa i ich interpretacji zawartej w zacytowanym orzecznictwie, organ odwoławczy uznał, iż złożone przez pracodawcę odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano dodatkowo, iż protokół kontroli potwierdzający stan faktyczny ustalony w sprawie został podpisany przez pracodawcę bez wniesienia zastrzeżeń. Od przywołanej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. odwołujący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając w niej naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie i niewłaściwą jego interpretację oraz naruszenie zasady wszechstronnego zbadania sprawy i przedstawionego materiału dowodowego. Skarżący stwierdził, iż nienależycie zinterpretowano jego wyjaśnienia, a w konsekwencji nieprawidłowo zaliczono czas podróży służbowej zatrudnionych w niepełnym wymiarze pracy kierowców jako okres dyżuru, w trakcie którego pracownik nie świadczy pracy i nie pozostaje w dyspozycji pracodawcy. Powielając w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podtrzymał, iż wypłacana kierowcom zatrudnionym na niepełny etat dieta za podróż służbową w pełni zastępuje wynagrodzenie tych pracowników, którzy nie świadczą faktycznej pracy lecz tylko pozostają w podróży służbowej. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoją dotychczasowo prezentowaną argumentację, a dodatkowo powołał się na treść art. 9 i art. 14 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców omawiając treść zacytowanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. określający, iż decyzje lub postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę złożoną przez Biuro A, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż aktem prawnym regulującym czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, obowiązki pracodawców w zakresie wykonywania przewozów drogowych i zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem Rady ( EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( Dz. Urz. WE L 380 z 31.12.1985 ) oraz Umową europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe zwaną AETR, sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. ( Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1987 ), jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( Dz. U. Nr 92 poz. 879 ). Jak stanowi jej art. 4, przepisy kodeksu pracy do zagadnień związanych z przedmiotem ustawy stosuje się wyłącznie w zakresie w niej nieuregulowanym. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał na wymieniony akt prawny dopiero w treści odpowiedzi na skargę nie powołując się w żadnym zakresie na przepisy regulujące czas pracy kierowców w treści zaskarżonej decyzji ani też w decyzji utrzymanej nią w mocy mimo, iż kontrola przeprowadzana w siedzibie skarżącego dotyczyła zagadnień związanych z czasem pracy kierowców i należnego im z tytułu przepracowanych godzin na stanowisku kierowcy, wynagrodzenia. Uchybienia tego nie może konwalidować wywód zawarty w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie spełnia przede wszystkim wymogów art. 107 § 1 i 3 Kpa, a w konsekwencji nieprawidłowości jej uzasadnienia, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Jak wyżej zostało podniesione rolą sądów administracyjnych jest dokonywanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności ich działania z prawem zarówno materialnym i procesowym. Sądy administracyjne nie zostały natomiast powołane do samodzielnego dokonywania ustaleń w rozstrzyganej sprawie, zarówno co do faktów jak i prawa. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu nie tylko dlatego, iż uniemożliwiają skuteczną kontrolę sądom administracyjnym ale także dlatego, iż naruszają obowiązki organu wynikające z treści art. 8 k.p.a. i uprawnienia strony postępowania wynikające z treści art. 9 k.p.a. co, mając na względzie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazuje uwzględnienie skargi na akt, co do którego trudno jest określić prawidłowość rozstrzygnięcia w związku z wadliwie sporządzonym uzasadnieniem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania powinien dogłębniej przeanalizować przesłanki materialnoprawne, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Jak zostało już wcześniej wskazane, uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający decyzję artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Tego organ najwyraźniej nie uczynił, skoro nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnych rozważań pozwalających na ocenę prawidłowości zastosowanego prawa materialnego, a w konsekwencji prawidłowości decyzji. Należy podkreślić, ze wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczący wyłącznie przepisów kodeksu pracy nie zawiera rzetelnej odpowiedzi na prezentowane w odwołaniu stanowisko i w żadnej mierze nie może być uznany za spełnienie obowiązku organu wynikającego z art. 9 kpa. Niedostatecznie uzasadnione, a częściowo też i błędne przedstawienie stanu prawnego stanowi wręcz naruszenie art. 8 i art. 9 kpa. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106 ). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów ( por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt Sa/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983 ). Nadto, w konsekwencji nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazane wyżej okoliczności powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej. Mając na względzie wszystkie przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. su.