IV SA/Gl 1043/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]r. Nr [...], 2. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zm.) i art. 159 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej w skrócie K.p.a., postanowiło z urzędu wstrzymać wykonanie decyzji wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. przyznającej T. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad T. G. na okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. w kwocie [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji uzasadnia wysokie prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oraz konieczność uniknięcia wypłaty świadczenia, które może zostać w przyszłości uznane za nienależnie pobrane, a ponadto wzgląd na ochronę publicznych środków finansowych przez wstrzymanie ich wypłaty na rzecz osób nieuprawnionych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. G. podniosła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, który wymaga stałej pomocy drugiej osoby w sprawach życia codziennego oraz współudziału opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...], z dnia [...] r. wstrzymujące wykonanie decyzji wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. przyznającej T. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad T. G. na okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. w kwocie [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, z uwagi na prawdopodobieństwo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji uzasadnia wysokie prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oraz konieczność uniknięcia wypłaty świadczenia, które może zostać w przyszłości uznane za nienależnie pobrane, a ponadto wzgląd na ochronę publicznych środków finansowych przez wstrzymanie ich wypłaty na rzecz osób nieuprawnionych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, T. G. podniosła, że zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem. Wobec tego nie ma żadnych źródeł utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej T. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad T. G. na okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r., gdyż decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zgodności z prawem, uznać należało, że przy jego wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 159 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z treści przepisu wynika, że przyjęcie przez organ, iż zachodzi prawdopodobieństwo kwalifikowanej wadliwości decyzji stanowi podstawę obligatoryjnego wstrzymania wykonania tej decyzji. Jednocześnie organ ma obowiązek wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji, na czym opiera się jego przekonanie, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie może budzić wątpliwości, iż na tym etapie postępowania, organ administracji nie ma obowiązku wykazania, że decyzja jest wadliwa, gdyż to jest przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale jest zobowiązany do wskazania, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia takich wad (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. IV SA/Wa 469/05 LEX nr 192874). Stwierdzić jednocześnie należało, że prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., stanowi jedyną podstawę wstrzymania wykonania decyzji, wprowadzoną cytowanym przepisem art. 159 § 1 K.p.a. Jak bowiem podkreśla się w piśmiennictwie – "Z zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 wynika wyjątkowy charakter przypadków wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a w konsekwencji również ograniczenia możliwości jej wykonania." (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, K.P.A. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 159 Nb 3.) Ponadto – jak wskazano w cytowanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. IV SA/Wa 469/05 – "konsekwencje zastosowania omawianej instytucji należy uznać za daleko idące, zważywszy na fakt, iż wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jej adresatowi wykonywanie nabytych przez niego uprawnień administracyjnych". Z uwagi na – wyżej opisany - wyjątkowy charakter regulacji art. 159 § 1 K.p.a. oraz konsekwencje zastosowania tej regulacji prowadzące do uniemożliwienia wykonywania decyzji, która nie jest przecież usunięta z obrotu prawnego, nie może budzić wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno – poza wskazaniem, którą z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest prawdopodobnie dotknięta decyzja – określać na czym opiera się twierdzenie o prawdopodobieństwie wystąpienia tej wady. Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując unormowanie zawarte w art. 159 § 1 K.p.a., miało obowiązek wskazać w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie postanowień, na jakich podstawach opiera się przekonanie co do prawdopodobieństwa, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., przyznająca T. G. świadczenie pielęgnacyjne, jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jako niewystarczające uznać należało wskazanie w postanowieniu, że decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez określenia nawet, który przepis prawa, według organu, miał zostać naruszony. Według utrwalonej linii orzecznictwa, poza sprecyzowaniem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, postanowienie powinno zawierać przytoczenie okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r. IV SA 2634/03, ONSA i WSA 2005/4/78). W zakresie powyższego zagadnienia, podzielić należało również pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., że "organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia adresatowi decyzji, w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości decyzji za realne. Powyższe nie powinno ograniczać się do ogólnego wskazania w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji, jednej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a., ale wskazywać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, w związku z którymi prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji w ocenie organu wystąpiło" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 469/05, LEX nr 192874). Jak już była o tym mowa, uzasadnienia obydwu wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowień nie spełniają powyższych wymagań. Poza ogólnym stwierdzeniem, że decyzja (której wykonanie wstrzymano), została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wobec tego "wielce prawdopodobnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie nienależne jej prawo", nie zawierają wskazania żadnych konkretnych okoliczności, w związku z którymi stwierdzono prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło tym samym przepis art. 107 § 3 K.p.a., określający warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie. Stanowiło to równocześnie uchybienie zasadzie wyrażonej w art. 8 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także zasadzie zawartej w art. 9 K.p.a., według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto brak sprecyzowania przez organ motywów rozstrzygnięcia, nie tylko utrudnia, ale wręcz uniemożliwia przeprowadzenie przez Sąd kontroli w zakresie zgodności wstrzymania wykonania decyzji z przepisem art. 159 § 1 K.p.a. Zwłaszcza co do tego, czy w świetle okoliczności, które organ miał obowiązek wskazać, trafnie ocenił, iż wystąpiło prawdopodobieństwo wadliwości decyzji, której wykonanie wstrzymano. Nie zmienia wyżej przedstawionej oceny okoliczność, że do akt sprawy została dołączona – pochodząca z późniejszej daty – decyzja nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r, a więc decyzji której wykonanie wstrzymano na mocy zaskarżonego postanowienia. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że obydwa rozstrzygnięcia, tj. o wstrzymaniu wykonania decyzji i o stwierdzeniu jej nieważności, podlegają niezależnie od siebie kontroli sądowej, przy której uwzględniane są kryteria ocen właściwe dla każdego z nich. Należy zwrócić uwagę, że nie ma możliwości, aby przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia analizować motywy wyrażone w decyzji stwierdzającej nieważność - to przecież nie są motywy kontrolowanego postanowienia. Oczywiste jest, że w konsekwencji prowadziłoby to do przeprowadzenia kontroli wymienionej decyzji, a nie postanowienia, które jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznając zatem skargę T. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc - w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia - związany zarzutami i wnioskami skargi - uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należało, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni wytyczne dotyczące obowiązku wskazania – w razie wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 K.p.a. – na czym opiera się przekonanie, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., przyznająca T. G. świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r., jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.