IV SA/Gl 1044/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z zażalenia Stowarzyszenia A w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 w przedmiocie odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury w kwestii wniosków o dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia B w C., Stowarzyszenia C w C., M.N., Stowarzyszenia D w W., Stowarzyszenia A w C. p o s t a n a w i a 1/ uchylić zaskarżone postanowienie w całości 2/ odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia B w C., Stowarzyszenia C w C., Stowarzyszenia D w W., Stowarzyszenia A w C. i M.N. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny na posiedzeniu jawnym odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako uczestników na prawach strony Stowarzyszenia B w C., Stowarzyszenia C w C., M.N., Stowarzyszenia D w W., Stowarzyszenia A w C. w sprawie dotyczącej skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającego nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] w kwestii odwołania Dyrektora [...] w C. Wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyły cztery organizacje społeczne: Stowarzyszenie C z siedzibą w C. – wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r.; Stowarzyszenie D z siedzibą w W. – wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r.; Stowarzyszenie A z siedzibą w C. – wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r. i Stowarzyszenie B - wniosek z dnia 17 stycznia 2013 r. Uzasadnienia wniosków były do siebie zbliżone; wskazane wyżej organizacje społeczne wskazywały na przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.Dz.U. z 2012 r. , poz. 406; dalej: ustawa), zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Z tego przepisu oraz ze swoich celów statutowych wywodzą one prawo do udziału w tym postępowaniu sądowym. W postanowieni wskazanym wyżej Sąd uznał, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 33 § 2 p.p.s.a., bowiem wynik postępowania nie dotyczy interesu prawnego tych organizacji sprawa stanowiąca przedmiot rozpoznania nie dotyczy interesu prawnego tych organizacji, jak również sprawa nie dotyczy zakresu ich statutowej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis ten przewiduje dwie różne sytuacje, w których określony podmiot Może uzyskać status uczestnika postępowania sądowego na prawach strony. Pierwsza z nich wiąże się z posiadaniem przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, interesu prawnego w sprawie rozpatrywanej przez Sąd (postępowania ma dotyczyć jej interesu prawnego). Natomiast wedle drugiej, której zakres podmioty obejmuje jedynie organizacje społeczne, organizacja taka może zostać dopuszczona do udziału na prawach strony ze względu na "zakres jej statutowej działalności". Nie budzi większych wątpliwości, iż organizacje społeczne wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, interesu prawnego w sprawie dotyczącej odwołania dyrektora instytucji kultury nie mają. Nawet gdyby przyjąć, iż byłyby one uprawnione do wyrażania swojej opinii w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust.1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to tym samym znalazłyby się "po stronie" podmiotów dysponujących uprawnieniami publicznymi w postępowaniu zmierzającym do podjęcia aktu administracyjnego (analogicznie jak jest to w przypadku podmiotów współdziałających w postępowaniu administracyjnym w trybie określonym w art. 106 k.p.a.). Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora [...] w C. wyraził pogląd, iż przepis art. 15 ust. 1 cyt. ustawy nie daje podstaw do uznania dwu z wymienionych wyżej organizacji społecznych - Stowarzyszenia C z siedzibą w C. oraz Stowarzyszenia A z siedzibą w C. za stowarzyszenia twórcze i tym samym odmówił im prawa do opiniowania aktu odwołania dyrektora instytucji kultury. Ponadto zauważyć trzeba, że w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych legitymacja skargowa oceniana musi być na gruncie przepisu szczególnego, jakim jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 594). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Norma ta określa nie tylko krąg podmiotów legitymowanych, ale i podstawę ich legitymacji. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (por. T.Woś w: T.Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s.358-363) . Przepis art. 98 ust. 3 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 p.p.s.a., który daje uprawnienia do wniesienia skargi każdemu kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Pozostaje wobec tego do rozważenia czy wskazane organizacje społeczne nie mogą zostać uznane za uczestników postępowania z tego względu, że sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, oceniając tę przesłankę uznania organizacji społecznej za uczestnika postępowania, należy zbadać czy sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji zapisanych w statucie (A.Skoczylas, M.Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", 2006 r. , nr , s. 31-32). To element celu, czy też przedmiotu działalności konkretnej organizacji powinien przesądzać o przyznaniu jej takiego uprawnienia . Przedmiotem postępowania, jak sygnalizowano wcześniej, była skarga Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, podjęte przez Wojewodę [...] na podstawie art. 91 u.s.g. W ocenie Sądu, sprawa tego rodzaju może zostać uznana za dotyczącą statutowej działalności organizacji społecznej w sytuacji, kiedy cele statutowe tej organizacji dotyczyłyby kwestii nadzoru nad samorządem terytorialnym (np. ochrony samodzielności gmin) bądź też, zważywszy na skutki odwołania, stosunków pracy (np. ochrony stosunków pracy nawiązywanych przez dyrektorów instytucji kultury). Jak wynika z analizy statutów załączonych do wniosków, celem Stowarzyszenia C jest reaktywowanie zespołu instrumentalistów pod nazwą C, promocja twórczości kompozytorów [...] oraz muzykaliów zgromadzonych w archiwach klasztornych na J. oraz ochrona i wspieranie kultury, sztuki, dóbr kultury i dziedzictwa narodowego. Celem Stowarzyszenia D jest m.in. upowszechnianie i popularyzowanie muzyki sakralnej, promowanie i spieranie twórczości muzycznej, wspieranie wykonawców i promotorów muzyki sakralnej , podejmowanie działalności naukowej, artystycznej, badawczej i edukacyjnej oraz prowadzenie działalności wydawniczej. Celem Stowarzyszenia A jest m.in. organizowanie, wspieranie i promowanie działań kulturalnych, animacja twórczości artystycznej i jej upowszechnianie oraz wspieranie działalności OPK [...] i organizacji Międzynarodowego Festiwalu [...]. Celem Stowarzyszenia B jest m.in. troska o piękno i dobro muzyki sakralnej, badanie, kultywowanie i upowszechnianie muzyki sakralnej oraz rozwijanie i promowanie wszelkich inicjatyw , postaw i działań sprzyjających podnoszeniu ogólnego poziomu kultury muzycznej. W ocenie Sądu, analiza celów statutowych poszczególnych stowarzyszeń nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż sprawa sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury – [...], dotyczy. statutowej działalności organizacji społecznej w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Żadna z tych organizacji nie ma w wśród celów statutowych kwestii związanych z nadzorem nad samorządem terytorialnym, żadna też przedmiotem swojego działania nie obejmuje spraw pracowniczych. Również analiza celów statutowych Stowarzyszenia A, wśród których pojawia się m.in. wspieranie działalności OPK [...] i organizacji Międzynarodowego Festiwalu [...] nie pozwala na uznanie, iż sprawa nadzoru nad samorządem w zakresie odnoszącym się do powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, która prowadzi działalność "wspieraną" przez to Stowarzyszenie dotyczy jego celów statutowych. Wspieranie działalności wiązać trzeba bowiem z przedmiotem działania instytucji kultury, a nie z kwestią obsady stanowiska dyrektora tejże instytucji. Literalnie rzecz ujmując wspieranie działalności odnosi się do działań podejmowanych przez instytucje kultury, a nie działań podmiotów zewnętrznych, kierowanych do tej instytucji. W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. wśród pomiotów, którym odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony wymieniono także, poza organizacjami społecznymi M.N. piastującą do czasu odwołania stanowisko Dyrektora Ośrodka [...] w C.. Natomiast w uzasadnieniu tegoż postanowienia nie wyjaśniono z jakich przyczyn odmowa taka miała miejsce. M.N. pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sporządzenie uzasadnienia wyroku jaki zapadł w dniu 10 stycznia 2013 r. i doręczenie tego wyroku wraz z uzasadnieniem. Nie stwierdziła wyraźnie, iż przedmiotem jej wniosku jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jednakowoż w piśmie powołuje się na swój interes prawny, wywodząc go ze skutków wyroku (odwołanie ze stanowiska dyrektora). Jak można zatem przyjąć, jej intencją było zgłoszenie udziału w charakterze uczestnika, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, jednakże wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Przypomnieć trzeba, że po myśli art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W ocenie Sądu, skoro przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie nadzorcze to kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie powinna być oceniana na gruncie art. 98 ust. 3 u.s.g. Interes taki, w istocie rzeczy został przypisany jedynie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Innymi słowy rzecz ujmując, pomimo tego że na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego M.N. odzyskała stanowisko dyrektora instytucji kultury, to w świetle przywołanego przepisu nie można przypisać jej interesu prawnego. Tego rodzaju interesy nie podlegają ochronie w postępowaniu nadzorczym, jak również w postępowaniu sądowo administracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nadzorczych. Wynika to z funkcji jaką pełni skarga określona w art. 98 u.s.g.: ma ona na celu ochronę gminy przed nielegalną ingerencją nadzorczą uprawnionych organów. Wobec tego, tak wnioski wymienionych na wstępie organizacji społecznych o dopuszczenie do udziału na prawach strony, jak i wniosek M.N. jako nie znajdujące uzasadnienia na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. , podlegają oddaleniu.