IV SA/Gl 1052/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Tadeusz Michalik Sędziowie NSA Szczepan Prax WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez miasto, wydaną na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624) ustaliła na rok szkolny [...] opłatę stałą za przygotowanie posiłków i świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez miasto (§ 1 ust. pkt 1 i pkt 2 uchwały). W § 1 ust. 2 tej uchwały stwierdzono, iż: "Opłata z ust. 1 pkt 1 stanowi część kosztów przygotowania posiłków i nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Uiszczana jest z dołu łącznie z należnością za koszt posiłków". Wojewoda Ś. w dniu [...]r., za pośrednictwem Rady Miasta R., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności powołanej uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podniósł, że powołany przepis wyłącznie na radę gminy nakłada obowiązek ustalenia opłaty za oferowane w prowadzonych przez nią przedszkolach publicznych świadczenia. Uznał, że zakwestionowana uchwała w § 1 ust. 1 pkt 1 określiła wysokość miesięcznej opłaty stałej za przygotowanie posiłków, a w § 1 ust. 2 przyjęła, że opłata ta stanowi część kosztów przygotowania posiłków. Zatem rodzice dzieci uczęszczających do [...] przedszkoli publicznych zobowiązani są dodatkowo uiszczać, oprócz opłaty stałej za przygotowanie posiłków, bliżej nie sprecyzowaną należność za koszt posiłków. Powyższe ustalenie, zdaniem Wojewody Ś., potwierdza pisemne wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] z którego wynika, że należność za koszt posiłków ustalana jest w każdym przedszkolu przez rodziców na wspólnym spotkaniu i wybierana jest spośród propozycji kalkulacyjnych zaoferowanych przez przedszkole. W związku z tym kwestionowana uchwała narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, bowiem nie określiła wysokości wszystkich opłat za świadczenia oferowane w przedszkolach. Dodatkowo Wojewoda Ś. podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 1998 r. o sygn. akt SA/Bk 1298/97, publ. OSS 1998/4/123, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, a nie tylko określenie zasad ich ustalania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie. Zaakcentowała, że Wojewoda Ś. zarzuca kwestionowanej uchwale jedynie brak określenia wysokości należności za koszt posiłku, czyli tzw. "wsadu do kotła", który nie stanowi świadczenia za które odpowiada w przedszkolu organ prowadzący. Zakres świadczeń wymaganych dla przedszkoli publicznych i wynikających z ustawy o systemie oświaty obejmuje bowiem prowadzenie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej (art. 6 pkt 1 tej samej ustawy), organizowanie nauki religii na życzenie rodziców (art. 12), zapewnienie dziecku w wieku 6 lat odbycia obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 14 ust. 3) i zapewnienie dostępności do korzystania z pomieszczeń do nauki, świetlicy, gabinetu profilaktyki zdrowotnej, urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz pomieszczeń administracyjno-gospodarczych. Dodatkowe kwestie związane z korzystaniem prze dzieci z posiłków w trakcie pobytu w przedszkolu uregulowane są ponadto w statutach przedszkoli opracowanych na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Zapis § 10 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wskazuje jednocześnie na możliwość ustalenia w statucie zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu. Zdaniem Rady Miasta R. w ramowym statucie publicznego przedszkola wskazuje się wprost, że stawkę dziennego wyżywienia ustala dyrektor w porozumieniu z rodzicami, a opłatę za przygotowanie posiłków na dany rok szkolny ustala organ prowadzący, co uczynił w treści kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana uchwała narusza przepisy prawa. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Nadto, w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności w jej art. 85 ustanowiono, że nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez miasto. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624). Przystępując do oceny jej zgodności z prawem należy mieć na uwadze to, że uchwała ta jest bezspornie aktem prawa miejscowego i może być wydana tylko w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wprost wynika z art. 94 Konstytucji RP. Upoważnienie to zawiera przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który określa, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej samej ustawy, dotyczącego prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zdaniem Sądu przepis ten stanowi normę o charakterze zamkniętym, która nie zawiera upoważnienia do ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego innych regulacji nie znajdujących uzasadnienia w granicach określonych tym przepisem. Kwestionowana uchwała w jej § 1 ust. 1 pkt 1 ustaliła na rok szkolny [...] opłatę stałą za przygotowanie posiłków (śniadanie, obiad i podwieczorek) i opłatę stałą za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej (od godz. 7 ºº do 15 ºº), jak również ustaliła w § 1 ust. 2, że opłata za przygotowanie posiłków określona w § 1 ust. 1 pkt 1 stanowi część kosztów przygotowania posiłków i nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, a uiszczana jest z dołu łącznie z należnością za koszt posiłków. W tej sytuacji Rada Miasta R. ściśle wypełniła delegację ustawową powołanego przepisu i jasno sprecyzowała co stanowi opłatę stałą. Z zapisu § 1 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały wynika, że opłatę stałą stanowi opłata za przygotowanie posiłków (śniadanie, obiad i podwieczorek) i za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej (od godz. 7 ºº do 15 ºº). Tak więc nie jest w jej treści wskazane, że w innej formie odpłatnością za pobyt dziecka w przedszkolu będą obciążani jego rodzice (por. zapis § 1 pkt 2 uchwały). W związku z tym za chybiony należy uznać pogląd, że z treści kwestionowanej uchwały wynika obowiązek uiszczania dodatkowych opłat za pobyt w przedszkolu poza tymi, które zostały w niej określone. Tym samym nie można podzielić w tym zakresie stanowiska organu nadzoru wyrażonego skardze. Zarzut ten, zdaniem organu nadzoru, potwierdziło pisemne wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] załączone do skargi, z którego treści wynika, że należność za koszt posiłków ustalana jest w każdym przedszkolu przez rodziców na wspólnym spotkaniu i wybierana jest spośród propozycji kalkulacyjnych zaoferowanych przez konkretne przedszkole. Zdaniem Sądu oparcie się, w rozpatrywanej sprawie, na tym wyjaśnieniu nie jest prawidłowe, bowiem organ nadzoru może zwrócić się w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym jedynie o informacje i dane dotyczące organizacji i funkcjonowania gminy. Tym samym nie o pisemne wyjaśnienie treści uchwały podjętej przez organ samorządu gminnego jakim jest Rada Miasta R. W konsekwencji organ nadzoru potraktował treść wyjaśnień udzielonych przez Przewodniczącego Rady Miasta R. jako integralną część zapisów kwestionowanej uchwały. W tej sytuacji dodatkowo należy zauważyć, że Przewodniczący Rada Miasta R. nie jest upoważniony do dokonywania jakichkolwiek wiążących interpretacji treści uchwał podjętych przez Radę Miasta, w której jako jej Przewodniczący wyłącznie organizuje pracę oraz prowadzi obrady, co wynika z treści art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle poczynionych rozważań nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie pogląd wyrażony w indywidualnej i konkretnej sprawie zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 1998r. o sygn. akt SA/Bk 1298/97 (publ. OSS 1998/4/123), że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, a nie tylko określenie zasad ich ustalania. Z przytoczonych względów, Sąd nie dostrzegając w treści kwestionowanej uchwały naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako nieuzasadnioną, co orzeczono w sentencji.