IV SA/Gl 1057/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Elżbieta Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] i określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta J., na podstawie m.in. art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. Nr.71 poz. 734 ze zm.) § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania A. D. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu jako przyczynę odmowy wskazano istnienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym na możliwość uiszczenia wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem przy wykorzystaniu własnych środków i zasobów majątkowych. W wywiadzie środowiskowym ustalono bowiem, że wnioskodawca jest posiadaczem samochodu marki [...] i ponosi wydatki związane z jego utrzymaniem, a nadto dokonał wykupu mieszkania na własność za kwotę [...] zł oraz uiścił opłatę notarialną w kwocie [...] zł., na co zaciągał pożyczkę z zakładu pracy w wysokości [...] zł. Zaakcentowano, iż wartość rynkowa mieszkania podnosi standard majątkowy rodziny wnioskodawcy. Podkreślono, że dodatki mieszkaniowe są przeznaczone dla osób niezamożnych, znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej toteż, zdaniem organu, sprzeczne z interesem ogólnym oraz zasadami współżycia społecznego byłoby przyznanie dodatków mieszkaniowych osobom, które posiadają i utrzymują samochody osobowe lub dokonują wykupu mieszkania na własność. W odwołaniu od tej decyzji A. D. nie zgadzając się z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia zarzucił organowi naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz domagał się jej zmiany i uwzględnienia żądania lub jej uchylenia. Zdaniem strony odmowa przyznania dodatku ze względu na interes ogólny oraz zasady współżycia społecznego jest pozbawiona podstaw prawnych. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji co do wystąpienia rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że deklarowany dochód pięcioosobowej rodziny wnioskodawcy z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosił [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc i [...] zł miesięcznie na jedną osobę, zaś miesięczne koszty utrzymania mieszkania o pow. [...] m2 wynoszą [...] zł. Mieszkanie to zostało nabyte na własność w deklarowanym okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia przedmiotowego wniosku za kwotę [...] zł, nadto koszty zawarcia umowy wynosiły [...] zł. Ponadto strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] z roku [...], zakupionego w [...] r. o wartości (wg twierdzenia strony) [...] zł.. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji w oparciu o art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych słusznie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodatek mieszkaniowy, jak wyjaśniono, przeznaczony jest dla osób niezamożnych, często pozostających bez pracy lub innego stałego źródła utrzymania, które przy wykorzystaniu własnych możliwości finansowych nie są w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych do jakich niewątpliwie należy utrzymanie zajmowanego mieszkania (na poparcie tej tezy przywołano uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r. sygn. akt OPK 21/2002), zaś strona do takich osób nie należy. Pomimo zadeklarowania trudnej sytuacji finansowej, nabyła na własność mieszkanie, nadto jest posiadaczem samochodu w związku z czym ponosi koszty jego utrzymania, na które poza wysokimi cenami paliwa, składają się koszty ubezpieczenia, rejestracji, przeglądów technicznych, napraw i zakupu części zamiennych (samochód ma [...] lat). Posiadanie samochodu, w ocenie organu, nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, zaś korzystanie z dobrze rozwiniętej w województwie [...] sieci komunikacji publicznej jest niewspółmiernie tańsze od kosztów eksploatacji samochodu. Sprzeczne z interesem ogólnym oraz zasadami współżycia społecznego byłoby przyznawanie dodatków mieszkaniowych – świadczenia wypłacanego ze środków publicznych – osobom, które utrzymują samochody, a nadto w deklarowanym okresie poprzedzającym datę złożenia wniosku o dodatek wydatkują kwotę około [...] zl na wykupienie mieszkania. Skoro strona dysponuje określonym stanem majątkowym to, zdaniem Kolegium, jest w stanie opłacać należności związane z utrzymaniem mieszkania bez konieczności otrzymywania na ten cel dodatku mieszkaniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A. D. domagał się uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Zarzucił organom, iż te nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nie ustalono źródła pochodzenia środków pieniężnych przeznaczonych na zakup mieszkania. Nadto wskazał, że samochód jaki posiada o wartości [...] zł nie jest dobrem materialnym. Środki uzyskane z jego sprzedaży nie wystarczyłyby na pokrycie miesięcznego czynszu. Wyjaśnił, że koszt dojazdu samochodem do pracy, z racji odległości, jest tańszy niż transportem publicznym, tańszy jest również dojazd 5-osobowej rodziny na niedzielne msze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Za bezzasadny uznano zarzut braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pochodzenia środków na wykup mieszania, skoro podstawowym dowodem jest wywiad środowiskowy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 662/05 stwierdzono, że dopóki nie zostaną podważone ustalenia wynikające z tego wywiadu, nie można żądać dalszego postępowania dowodowego. Nadto wyjaśniono, że dokonując analizy budżetu nie wykazano, by rodzina spłacała jakieś kredyty lub pożyczki. Jednakże gdyby strona zaciągnęła taki kredyt lub pożyczkę to oznacza, że ma zdolność kredytową i z comiesięcznych dochodów musi dokonywać ich spłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonanej oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie spełniają one wymogów prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy zasadnie odmówiły przyznania przedmiotowego świadczenia na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Z postanowień tego przepisu wynika, że dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami zadeklarowanymi przez wnioskodawcę a rzeczywistym stanem majątkowym ma mieć charakter rażący. Zastosowanie tego przepisu wymaga więc ustalenia każdorazowo przez organy administracyjne w drodze wykładni pojęcia "rażąca dysproporcja" w konkretnym przypadku. Zgodnie z wykładnią językową przez "rażącą dysproporcję" należy rozumieć istotną, wyraźną, oczywistą i niewątpliwą asymetrię, różnicę, niewspółmierność pomiędzy określonymi tu wielkościami, a są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna (ustalony stan majątkowy) wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie ponosić koszty utrzymania mieszkania wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe musi być poprzedzone wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Celem wprowadzenie powyższej normy było bowiem wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Podzielając pogląd, że zasobność wnioskujących o dodatek mieszkaniowy należy badać zarówno w kontekście deklarowanych dochodów jak i posiadanych przez nich dóbr materialnych zaakcentować trzeba, że ustawodawca nie wykluczył możliwości przyznania tegoż świadczenia osobom posiadającym ruchomości lub majątek nieruchomy o konkretnej wartości lub zaliczanych do konkretnej kategorii. Zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych musi być zatem poprzedzone nie tylko analizą uwzględniającą aktualną wartość posiadanych w gospodarstwie domowym dóbr, czasokres w którym zostały one nabyte, źródło sfinansowania ich zakupu ale także zestawieniem i analizą wydatków ponoszonych na ich eksploatację z ewentualnymi korzyściami, jakie przynoszą one dla budżetu rodziny. Uwzględnienie w ocenie sytuacji majątku nabytego wcześniej niż złożono wniosek o przedmiotowe świadczenie powinno mieć miejsce wtedy, gdy wykazane zostaną nadmierne wydatki na jego utrzymanie, które niezasadnie pogarszają stan majątkowy strony lub świadczą o nieujawnionych dochodach. Jednakowoż posiadane dobra majątkowe mogą świadczyć o zasobności rodziny tylko wówczas, gdy wskazana zostanie możliwość niewpływajacego negatywnie na jej sytuację majątkową spieniężenia części tego majątku. Mając na uwadze powyższe przyjdzie stwierdzić, że organ orzekający w sprawie przedmiotowego świadczenia upoważniony był do odmowy jego przyznania wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków rodziny odbiega w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwość od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez niego innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast wniosek o wystąpieniu "rażącej dysproporcji" między dochodami a stanem majątkowym organy wywiodły z faktu posiadania i utrzymywania samochodu osobowego marki [...] rok produkcji [...] o wartości ok. [...] zł nabytego w [...] r. oraz wykupu na własność mieszkania w okresie trzymiesięcznym poprzedzającym złożenia wniosku, na co strona wydatkowała kwotę [...] zł. W pierwszym przypadku organy wykazywały, iż posiadanie przedmiotowego samochodu wiąże się z wydatkami, które uzczuplaja budżet rodziny, a które powinny być przeznaczone na uiszczenie czynszu. Jednakowoż organy nie odniosły się do wysokości kosztów utrzymania samochodu wskazanych w oświadczeniu złożonym przez żonę wnioskodawcy. Organy nie przeprowadziły analizy faktycznych wydatków związanych z eksploatacją przedmiotowego pojazdu i ich wpływu na zwiększenie kosztów utrzymania rodziny strony, nie dokonały oceny porównawczej "zysków i strat" z tytułu posiadania tego samochodu. Poza tym nie negując twierdzenia Kolegium, że istnieją inne niż przejazd własnym samochodem sposoby przemieszczania się, a posiadanie samochodu nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych wskazać należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie posługują się pojęciem niezbędnej potrzeby bytowej. Ponadto organy nie ustaliły i nie rozważyły w jakim celu samochód w istocie jest wykorzystywany, jaki skutek dla stanu majątkowego odniesie jego sprzedaż. Podkreślić należy, że organy orzekające nie wykazały, że wysokość wydatków w gospodarstwie domowym wnioskodawcy z uwzględnieniem kosztów eksploatacji samochodu jest wyraźnie niewspółmierna do deklarowanych przez nią dochodów jak również, że wydatki te obciążają budżet w taki sposób, który przerzucałby ciężar utrzymania lokalu na podmiot wypłacający dodatek. Nie wykazano również aby sprzedaż owego samochodu miała relatywny wpływ na możliwość regulowania bieżących należności czynszowych i ponoszeniem pełnych kosztów utrzymania mieszkania w dłuższym okresie czasu. Przyjmując, zgodnie z twierdzeniem strony, że wartość samochodu wynosi [...] zł, to kwota uzyskana ze sprzedaży wystarczyłaby na opłacenie tylko miesięcznego czynszu. Poza tym skarżący ponosiłby wydatki na środki komunikacji publicznej, co również obciążałoby budżet rodziny. W przekonaniu Sądu nie było celem ustawodawcy doprowadzenie do zubożenia społeczeństwa i zmuszania osób starających się o dodatek wyzbywania się majątku, chyba, że w okolicznościach sprawy czynności te pozwoliłyby bez takich skutków pokrywać należności czynszowe. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, iż sam fakt wydatkowania kwoty [...] zł na wykup mieszkania w okresie trzech miesięcy poprzedzających okres zasiłkowy stanowi podstawę do przyjęcia rażącej dysproporcji. Organ nie rozważył bowiem kwestii źródła sfinansowania zakupu mieszkania, choć strona w oświadczeniu majątkowym wskazała na fakt zaciągnięcia pożyczki w zakładzie pracy na ten cel. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie na jakich warunkach pożyczka ta została zaciągnięta oraz jakie są warunki jej spłaty. Dokonanie powyższych ustaleń pozwoli na wyjaśnienie kwestii od kiedy, w jakim okresie i w jakiej wysokości skarżący będzie ponosił wydatki związane ze spłatą zaciągniętej pożyczki. Dopiero na tej podstawie można ocenić, czy i w jakim zakresie wydatki związane z wykupem mieszkania obciążają budżet rodziny. Powyższe oznacza, że nie rozważono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz nie poddano wnikliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływa na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie mógł spowodować nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach. Następnie organ dokona oceny wiarygodności zgromadzonego materiału, ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wyda właściwej treści rozstrzygnięcia, które powinien umotywować wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.