IV SA/Gl 1061/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. po rozpoznaniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2016 r. odmówił przyznania M.K. zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien ustalić, czego nie uczynił, jakie koszty poniosła strona w związku z dojazdem na wezwanie organów administracji publicznej lub też na prace społecznie użyteczne i czy otrzymała z tej instytucji zwrot faktycznie poniesionych wydatków na ten cel., Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 104 kpa w związku z art.39, art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.163 z późn.zm. – dalej "u.p.s.") odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego. Organ wskazał, że gmina B. dysponuje w bieżącym roku kwotą 400.000 zł na zasiłki celowe, co daje w przeliczeniu na liczbę osób korzystających z pomocy około 87 zł rocznie na wypłacenie jednego zasiłku celowego. Nadto Organ I instancji zaakcentował, że obowiązkiem Gminy jest zabezpieczenie niezbędnych potrzeb osób i rodzin pozostających bez jakichkolwiek źródeł utrzymania lub gdy ich dochód nie przekracza kryterium ustawowego. Pomoc społeczna jest instytucja polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ wskazał, że decyzją Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. wnioskodawca został skierowany do wykonania pracy społecznie użytecznej do Szpitala Specjalistycznego nr [...] w B. Wnioskodawca w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 4 lipca 2016 r. podał, że na ten cel jest mu niezbędny bilet miesięczny. Organ ustalił jednakże, ze odległość pomiędzy miejscem zamieszkania strony, a szpitalem to odcinek na którym nie działa komunikacja miejska i jest on a tyle bliski, że najdogodniej można go pokonać pieszo. Ponadto liczba wyznaczonych godzin pracy wynosi 20 miesięcznie, co nie stanowi konieczności codziennego dotarcia do miejsca pracy. Nadto wnioskodawca nie okazał żadnych dowodów potwierdzających deklarowane poszukiwanie zatrudnienia w miastach ościennych. Nadto strona nie skorzystała z oferty pracy z PUP w A i B w styczniu 2016 r. i utraciła status osoby bezrobotnej. Strona w dniu 6 lipca 2016 r. zgłosiła się do pracownika socjalnego i przedstawiła plik jednorazowych skasowanych biletów. Organ dokonał analizy tych biletów stwierdzając, że większość to bilety ulgowe, do których skarżący nie ma uprawnień. Jednocześnie na 51 biletach widnieje ta sama data tj. 5 lipca 2016 r., połowa z nich skasowana została na różnych liniach autobusowych, ale w większości o tej samej godzinie. Wobec powyższego organ nie dał wiary stronie, że nabyła wszystkie bilety w celu podróży komunikacją miejską. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Odwołujący opisał swoje doświadczenie zawodowe akcentując, że nie istnieje dla niego potencjalny pracodawca dający gwarancje zdobycia cennego doświadczenia zawodowego". Podniósł, że przedłożył do organu bilety na kwotę 220 zł zakupione z zasiłków okresowych. Nadto podróżował bez ważnych biletów i z tego tytułu został ukarany za popełnienie wykroczenia z art. 121 Kodeksu wykroczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz zastosowane regulacje prawne. Podniósł, że strona jako nie posiadająca dochodu spełnia kryterium dochodowe w wysokości 634 zł wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego lub zasiłku celowego specjalnego jest decyzją podejmowana w granicach uznania administracyjnego. Organ zobowiązany jest brać pod uwagę niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. Ponadto zgodnie z art. 3 ust.4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wynika z tego, że organ I instancji przyznając zasiłki celowe musi brać pod uwagę swoje możliwości finansowe, aby je tak wykorzystać żeby zaspokoić niezbędne potrzeby jak największej liczby potrzebujących. Kolegium Przytoczyło treść decyzji organu I instancji w zakresie posiadanych przez Gminę B. środków na zasiłki celowe i podzieliło wnioski Prezydenta dotyczące tego, że nie wszystkie przedłożone przez stronę skasowane jednorazowe bilety zostały przez niż nabyte i wykorzystane. Wobec powyższego decyzja pierwszoinstancyjna została uznana za zgodną z prawem i nie stwierdzono przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący opisał swoją sytuację życiową. Stwierdził między innymi, że był pozbawiony wolności, a po opuszczeniu jednostki penitencjarnej zwracał się do Kościoła katolickiego o przyznanie żywności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał osobistą skargę zarzucając nieprzeprowadzenie wywiadu i środowiskowego z naruszeniem art. 77 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co nastepuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 –dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 , poz.930-dalej "u.p.s.") , której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji . Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika ,że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu(ust. 2). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba życiowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 cytowanej u.p.s. , zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s. , że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W tym miejscu wskazać też trzeba, że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu , bowiem przepis art. 39 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy , lecz nie jest do tego zobligowany. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. , zawierającego definicję pomocy społecznej . Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 643 zł, zwanej "kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej ". Osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.). Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że skarżący spełnia kryterium , o którym mowa wyżej. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przeprowadzonego w dniu 4 lipca 2017 r. wywiadu środowiskowego, skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie jest zarejestrowany w PUP, nie pobiera dodatku mieszkaniowego, nie posiada dochodu, a czynsz za mieszkanie jest regulowany przez brata matki. Wobec stwierdzenia skarżącego, że bilet miesięczny ma służyć celowi realizacji wykonywania przez niego pracy społecznie użytecznej organ przeprowadził postępowanie, a nadto wyjaśnił powody odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd zauważa, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Nawet spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, w omawianej sprawie organy poddały ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletu miesięcznego, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie. Zdaniem Sądu organom obydwu instancji nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. W ocenie Sądu organ również prawidłowo- z uwagi nieprzekroczenie kryterium dochodowego – rozpoznał wniosek w formie zasiłku celowego . Nie może również odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut dotyczący naruszenia art.. 77 kpa wobec braku przeprowadzenia w wywiadu środowiskowego, gdyż z akt sprawy wynika , że w dniu 4 lipca 2016 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego (karta 66 akt administracyjnych). Wobec powyższego Sad uznał, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego , a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Zaakcentować bowiem należy ponownie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gliwicach zgodnie z art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.