IV SA/Gl 1065/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. W dniu [...] Z.O. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2013/2014 w związku z opieką nad żoną M.O. Do wniosku zostały dołączone wymagane prawem dokumenty w tym: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dn. [...] znak [...], którym zaliczono M.O., do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas określony do dnia [...], oraz wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] znak [...], którym uznano M.O. za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Decyzją Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] skierowaną do Z.O. orzeczono w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M.O., Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji przytoczył obowiązujące przepisy oraz wskazał, że nie jest spełniona przesłanka kryterium dochodowego, określonego na kwotę 623 zł., ponieważ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za 2012 r. wyniósł [...] zł. Ponadto Z.O. nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad żoną, ponieważ jest zatrudniony od [...] do nadal, a także pobiera rentę z ZUS. Od tej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie wskazując, że żona pobiera rentę z KRUS-u wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym z uwagi na trwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Uzasadniając odwołanie Z.O. wskazał m. in., że dochód który uzyskuje wraz z żoną nie wystarcza na utrzymanie domu, opłaty, lekarstwa, utrzymanie własnego samochodu, który jest konieczny z uwagi na dojazd do pracy i lekarzy. Odwołujący wyjaśnił, że z tego powodu nie może zrezygnować z zatrudnienia. Ponadto odwołujący wskazał, że pracuje w systemie zmianowym, a w czasie jego nieobecności opiekę nad żoną sprawuje syn z synową, którzy mieszkają w pobliżu. Z.O. podniósł, że w przypadku zasiłku dla opiekunów i świadczenia pielęgnacyjnego nie obowiązuje kryterium dochodowe ani zatrudnienie. W dniu [...] wpłynęło do Kolegium kolejne pismo odwołującego zatytułowane "odwołanie" dotyczące tej samej decyzji organu I instancji i powtarzające te same argumenty i zarzuty jak w odwołaniu z dnia [...]. Powyższe pismo, jako że wpłynęło przed rozpatrzeniem sprawy przez Kolegium, zostało przyjęte przez Kolegium jako uzupełnienie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 1, art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt. 10, pkt. 21 lit. e i pkt. 22, art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 114 z 2015 r.) orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 16 a ust. 2 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt. 2 ustawy w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: osoby wymagającej opieki, małżonka osoby wymagającej opieki, osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Kolegium wskazało, że w art. 16a ust. 8 ustawy określono przesłanki negatywne wykluczające możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje m. in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (art. 16 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy). Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy powyższe świadczenie przyznawane jest na okres zasiłkowy, w niniejszej sprawie 2013/2014. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość jego przyznania uzależniona jest od łącznego spełnienia przesłanek wyżej określonych. Brak którejkolwiek z nich bądź zaistnienie jednej z przesłanek negatywnych wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Kolegium zaznaczyło, iż w sprawie bezsporne jest, że M.O. w świetle art. 3 pkt. 21 lit. e ustawy legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie ulega również wątpliwości, iż Z.O. jako mąż jest osobą uprawnioną do ubiegania się o powyższe świadczenie. Niekwestionowanym jest również, że zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad M.O., co potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe nie jest wystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Niekwestionowanym jest bowiem w sprawie, że Z.O. pracuje. Potwierdzeniem są zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, a to umowa o pracę na czas nieokreślony z dnia [...] oraz zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia [...]. Również w odwołaniu Z.O. wskazuje, iż jest zatrudniony. Kolegium zaznaczyło, iż powyższe jest w zasadzie wystarczającą przesłanką odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do zarzutów strony w tym zakresie, Kolegium wskazało, iż wymóg rezygnacji z zatrudnienia jest przesłanką przyznania tak specjalnego zasiłku opiekuńczego jak i zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Specjalny zasiłek opiekuńczy, nie jest zapłatą za opiekę nad najbliższym członkiem rodziny, lecz częściową rekompensatą utraconego zarobku wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki nad najbliższym członkiem rodziny. Intencją ustawodawcy jest, aby poprzez te świadczenia nieść pomoc tym osobom, które rzeczywiście nie mogą pracować, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ podkreślił, że w istocie opiekę nad M.O. pełni również syn z synową Kolegium podkreśliło, iż kolejną przesłanką wykluczającą możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, która w niniejszej sprawie zaistniała, jest pobieranie przez Z.O. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (decyzja o przeliczeniu renty z dnia[...] znak [...]), co w świetle przytoczonego powyżej art. 16 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, co również w sprawie jest bezsporne, nie jest spełniona przesłanka kryterium dochodowego. Aktualna wysokość kryterium dochodowego wynosi 623 zł (art. 16a ust.2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy w zw. § 1 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959 z 2012 r.). Tymczasem dochód rodziny Z.O. powyższą kwotę przekracza ponad dwukrotnie. Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wskazało, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest zapłatą/wynagrodzeniem za sprawowaną opiekę nad małżonkiem, która jest zarówno prawnym jak i moralnym obowiązkiem małżonka jak również pozostałych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Ponadto przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem pomocy społecznej. Stąd trudna sytuacja materialna nie stanowi dostatecznej podstawy do jego przyznania. Kolegium podkreśliło, że rację ma strona, że w przypadku zasiłku dla opiekuna czy świadczenia pielęgnacyjnego nie określono przesłanki kryterium dochodowego. Jednakże Z.O. ubiega się o świadczenie, którego przyznanie ustawodawca uzależnił także od spełnienia warunku dotyczącego dochodu na członka rodziny. Z kolei organy administracji obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się zasada praworządności (legalności), określona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc działanie na podstawie i w granicach prawa. Kolegium podkreśliło, iż przepisy art. 16a ustawy mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to znaczy, że aby móc otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy trzeba spełnić wszystkie wymienione w nim przesłanki. Skoro zatem przepis prawa materialnego nie daje postaw do przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem nie zrezygnował on z zatrudnienia, przekroczona jest kwota kryterium dochodowego, a nadto wystąpiła przesłanka negatywna w postaci ustalonego prawa do renty, to nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może przyznać świadczenia według swojego uznania, kierując się zasadami współżycia społecznego czy słuszności w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach. Tym samym nie pozostawił organom orzekającym prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Z.O. domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Szeroko opisał swoją sytuację materialną wskazując, że łączny dochód rodziny w wysokości [...] zł. nie wystarcza na utrzymanie własnego domu, na zakup lekarstw, węgla, światła, paliwa i utrzymanie samochodu osobowego. Podnosił, że musi pracować, gdyż w innym przypadku jego dochód jest zbyt niski, aby zapewnić mu należytą egzystencję. Szeroko również opisał stan zdrowia swój i żony. Podkreślił, że w piśmie "Poradnik rolniczy" napisano, że w przypadku zasiłku dla opiekuna czy świadczenia pielęgnacyjnego nie określono przesłanki kryterium dochodowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.(Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz.114, dalej jako: u.ś.r. lub ustawa). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 01 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, wprowadziły nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (w chwili orzekania - 623 zł.) Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy co następuje. Jak już wspomniano, z treści art. 16a ust. 1ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący jest osobą zatrudnioną w firmie "A Sp. z o.o." na mocy umowy na czas określony do dnia [...] (k. 22 akt administracyjnych), co stanowi w sposób jednoznaczny negatywną przesłankę do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, także w inny sposób, a mianowicie uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego. Również, w sposób bezsporny rodzina skarżącego w sposób oczywisty, przekracza ustawowe kryterium dochodowe (623 zł.) i to w sposób znaczny. Jednocześnie ustawodawca w art.16a ust. 8 pkt 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżący otrzymuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przyznana na stałe (k. 25 akt administracyjnych), co również stanowi jednoznacznie przesłankę negatywną do uzyskania przez skarżącego wnioskowanego świadczenia. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy organy orzekające nie mogły zatem zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267). Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Innymi słowy - w przywołanych okolicznościach, brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która zapadła na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych i potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych organu odwoławczego, zawartych w jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.