IV SA/Gl 1068/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Katowicach z [...] r. nr [...], cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...] r. nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a,) art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., zwanego dalej rozp. MSWiA). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że [...] r. Policjant w służbie stałej W. S., złożył oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynikało, że mieszka w K. przy ul. [...], w domu stanowiącym własność rodziców. Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Katowicach z [...] r. nr [...], przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej z dniem mianowania do służby stałej, tj. [...] r., w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi bez rodziny. Natomiast [...] r. Policjant oświadczył, że nie jest zainteresowany przydziałem lokalu mieszkalnego. Oświadczeniem mieszkaniowym z [...] r. Policjant poinformował, że zmienił miejsce zamieszkania i od [...] r. jest zameldowany na pobyt czasowy w K. przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność M. i R. B.. Do oświadczenia mieszkaniowego została dołączona kopia wypisu z aktu notarialnego - umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności z [...] r., z którego wynika, że mieszkanie o powierzchni użytkowej 55,5 m2 składa się z 2 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i wc. W związku z weryfikacją wypłacanych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego, Policjant [...] r. złożył oświadczenie, w którym m. in. wyjaśnił, że lokal, w którym zamieszkuje, stanowi własność Państwa B.. Lokal usytuowany jest w K., przy ul. [...]. Mieszkanie to składa się z 2 pokoi, kuchni, łazienki i wc oraz ma 55,5 m2 powierzchni użytkowej, a powierzchnia pokoi wynosi: I 4,25 m x 3,30 m, a II 3,60 m x 5,10 m. W mieszkaniu tym zamieszkują 3 osoby, w tym 2 niespokrewnione. Zawiadomieniem z [...] r., Komendant Miejski Policji w Katowicach poinformował W. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie decyzją z [...] r. nr [...], orzekł o cofnięciu tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że lokal mieszkalny, w którym Policjant zamieszkuje, należy do Państwa M. i R. B.. Osoby te, w myśl art. 89 ustawy o Policji, nie są członkami rodziny funkcjonariusza. Organ przywołał treść art. 336 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że w świetle tego przepisu W. S. jest posiadaczem zależnym nieruchomości w K. przy ul. [...]. Stwierdził też, że w lokalu tym Policjantowi przysługuje do wyłącznego korzystania powierzchnia mieszkalna wynosząca 18,36 m2, co odpowiada przysługującym mu na podstawie prawa 2 normom zaludnienia. Wobec czego organ przyjął, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, o których mowa w § 1 ust. 1 rozp. MSWiA, zatem na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto Policjantowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od tej decyzji W. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucił: na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie zasady prawdy obiektywnej na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych na zasadzie art. 16 § 1 K.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 7 rozp. MSWiA. W uzasadnieniu odwołania Policjant podkreślił, że od chwili przyznania mu w 2011 r. uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu, do chwili obecnej nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Składając przez ostatnie lata oświadczenia mieszkaniowe, nie powiadamiał o jakiejkolwiek zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania świadczenia. Organ w zaskarżonej decyzji też nie wskazał, aby w sprawie doszło do zmian faktycznych bądź prawnych. Dalej funkcjonariusz zakwestionował możliwość przyjęcia jako podstawy do cofnięcia uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego faktu, iż funkcjonariusz korzysta z powierzchni na podstawie umowy użyczenia z powołaniem się na art. 336 Kc. Przytoczył też znaczne fragmenty opinii radcy prawnej J. G. zamieszczonej w Biuletynie prawnym KGP nr 7 z 2000 r. "Najistotniejsze zagadnienia w sprawach związanych z uprawnieniami policjantów do równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego i remont lokalu mieszkalnego". Zaznaczył, że posiadanie zależne, jak podnajem, dzierżawa, nie jest dla policjanta pewnym i trwałym stosunkiem prawnym, mogą one bowiem być w każdym czasie rozwiązane. Przyjęcie więc poglądu, iż każdy rodzaj posiadania zależnego wyłącza prawo policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego, prowadziłoby do sytuacji, w której tylko bezdomny policjant miałby prawo do lokalu przysługującego mu w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz przedmiotowego równoważnika. Zaznaczył, że nie posiada członków rodziny wspólnie zamieszkujących, udostępnienie pokoju w mieszkaniu obcych osób, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe w innym miejscu, ma charakter grzecznościowy, aczkolwiek nieodpłatny. Nie posiada ani lokalu mieszkalnego, ani domu będącego jego własnością, ani tytułu prawnego do żadnego lokalu. Korzysta z pokoju o powierzchni około 18,36 m2, a w pokoju tym znajdują się przedmioty stanowiące własność właścicieli mieszkania, z których właściciele korzystają, natomiast nie korzysta z nich skarżący. Z uwagi na fakt, że funkcjonariusz nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, nie ma prawa rozporządzać powierzchnią oraz znajdującymi się na niej przedmiotami, które nie stanowią jego własności, organ bezprawnie wskazuje w treści uzasadnienia decyzji, że przysługuje mu do wyłącznego korzystania powierzchnia 18,36 m2. Zaznaczył, że jego potrzeby mieszkaniowe w dalszym ciągu pozostają niezaspokojone, ponieważ przepisy ustawy o Policji stanowią że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych następuje poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego - a nie pokoju, z jakiego dzięki uprzejmości osób obcych korzysta. Zarzucił organowi Policji, że postępowanie administracyjne wszczął z urzędu [...] r., ale zebranie materiału dowodowego nastąpiło przed jego wszczęciem. Zdaniem skarżącego, funkcjonariusze Policji województwa śląskiego pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] r. zostali zobligowani do udzielenia informacji: jaka jest powierzchnia mieszkalna całego mieszkania/domu; ile pokoi i o jakiej powierzchni zajmuje policjant i jego rodzina; ile osób zajmuje dany lokal mieszkalny; czy przypadająca powierzchnia mieszkalna zaspakaja potrzeby mieszkaniowe policjanta. Zaś Komendant Miejski Policji w Katowicach polecił złożyć policjantom nowe oświadczenia mieszkaniowe oraz dokumenty potwierdzające żądane informacje. Uzyskanie informacji, których żądano, nie ma odzwierciedlenia w przepisach prawa, dotyczących ustalania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez funkcjonariuszy Policji i dotąd informacje takie nie były wymagane. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że bezsprzecznie W. S. obecnie zamieszkuje w K. przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność osób dla niego obcych M. i R. B., gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy. Natomiast na pobyt stały zameldowany jest pod adresem K., ul. [...] w domu jednorodzinnym stanowiącym własność jego rodziców. W ocenie organów tytułem prawnym, jaki posiada Policjant do zajmowanego lokalu mieszkalnego, jest umowa użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącego ogranicza się do jego używania, czyli zamieszkiwania w nim. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą - lokalem/domem, wystarczy, że może on korzystać z rzeczy, używać jej do zamieszkiwania. W. S. nie jest właścicielem zajmowanego mieszkania, jednak używa go od 2013 r., zaspakajając w ten sposób swoje i najbliższych potrzeby mieszkaniowe. Organ podkreślił, że w mieszkaniu zajmowanym przez funkcjonariusza zamieszkują także osoby obce w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji (tj. J. B. z małoletnim synem, która pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w Katowicach), które korzystają z mniejszego z dwóch pokoi znajdujących się w tym lokalu, a wspólnie użytkują kuchnię, przedpokój, łazienkę i wc. Powszechnie jest wiadome w tej jednostce Policji, że J. B. i W. S. w życiu osobistym są parą. Nie są wprawdzie członkami rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, jednak w odbiorze społecznym za członków rodziny uważa się również osoby niepołączone węzłem małżeńskim, ale pozostające w związku, oraz dzieci, które wspólnie wychowują. Taką definicję stosuje na przykład ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) w art. 6 pkt 14, który stanowi, że użyte w ustawie określenie rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, czy Kodeks karny, w którym zgodnie z art. 115 § 11 osobą najbliższą jest także osoba pozostająca we wspólnym pożyciu. W tej sytuacji trudno dać wiarę oświadczeniom obojga funkcjonariuszy Policji, że możliwość korzystania przez nich z przedmiotowego lokalu mieszkalnego ograniczona jest dla każdego do jednego pokoju z kategorycznym zakazem wstępu do drugiego. Kierując się doświadczeniem życiowym, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest powszechnie przyjęte, aby za darmo użyczać całkiem obcym osobom mieszkania/jego części. Tak samo trudno uwierzyć, że funkcjonariusz przedłożył swój dom rodzinny o powierzchni użytkowej budynku 99,69 m2 dwukondygnacyjny z dużym ogrodem na jeden pokój wśród obcych ludzi, jak uparcie w odwołaniu Policjant nazywa swoją konkubinę i jej dziecko i to jeszcze wyposażony rzeczami właścicieli lokalu, z których przychodzą korzystać, utrudniając mu użytkowanie pokoju. Co w kontekście warunków mieszkaniowych Państwa B., znanych organom Policji z urzędu, gdyż R. B. również był policjantem w KMP w K., jest raczej absurdalne. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach zarówno J. B. z synem, jak i W. S. mogą i korzystają wspólnie z całego mieszkania, z obu pokoi, a niewiarygodne wyjaśnienia policjanta w tej kwestii mają na celu odwrócenie negatywnych dla niego skutków zaskarżonej decyzji. Ustalając taki stan faktyczny sprawy, organ II instancji przyjął, że Policjant wraz z rodziną (partnerką życiową i jej synem) korzysta na zasadzie użyczenia z całego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność rodziców konkubiny. W związku z czym, zdaniem organu, Policjant w myśl art. 336 kc jest posiadaczem zależnym mieszkania, może je używać zgodnie z przeznaczeniem, zamieszkując w nim wraz z najbliższą rodziną. Następnie organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne i wyjaśnił, że biorąc pod uwagę wykładnię językową art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zarówno posiadanie samoistne, jak i zależne (w tym władztwo nad cudzym lokalem/domem na podstawie umowy użyczenia) mieszkania wykluczają przyznanie policjantowi czy zachowanie przez funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Również poprzez odwołanie się do wykładni pozajęzykowej można dowieść, że potrzeby mieszkaniowe W. S. na chwilę obecną zostały zaspokojone we własnym zakresie i nie wymaga on wspomagania ze strony organów Policji. Odpowiadając szczegółowo na pozostałe zarzuty odwołania organ uznał je za bezzasadne. Odnosząc się do opinii radcy prawnej J. G. zamieszczonej w Biuletynie prawnym KGP nr 7 z 2000 r., organ wyjaśnił, że związana ona była z wejściem w życie przepisów rozporządzenia MSWiA z 20.12.1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. nr 106, poz. 1212), które już nie obowiązuje. Organ wyjaśnił też, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] r. znak [...] zostało skierowane do podległych komendantów miejskich i powiatowych Policji w ramach nadzoru w zakresie gospodarki mieszkaniowej. Informowało ono o zauważalnej tendencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szerokiego, cywilistycznego rozumienia użytego w ustawie o Policji pojęcia "posiadania lokalu mieszkalnego" oraz o możliwych konsekwencjach prawnych takiej wykładni. Następnie organ stwierdził, że kiedy w grudniu 2011 r. przyznawano W. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej policjantowi nieposiadającemu członków rodziny, zapis o nieposiadaniu lokalu mieszkalnego z art. 92 ust, 1 ustawy o Policji utożsamiano z brakiem własnego lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skoro ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, to trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. Kc., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. W rozpatrywanej sprawie, od momentu przyznania W. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wysokości jaka przysługuje policjantom nieposiadającym członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, organowi Policji było wiadome, że funkcjonariusz mieszka najpierw z rodzicami w ich domu, a następnie wraz z osobami bliskimi, choć niewymienionymi w policyjnej definicji członków rodziny, w lokalu mieszkalnym należącym do rodziców jego partnerki życiowej. Wobec zmiany przyjętej przez organ I instancji wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego, uznano, że Policjant przestał spełniać warunki przyznania/dalszego pobierania przedmiotowego świadczenia. Nadto organ wskazał, że Policjant sam pozbawił się uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oświadczając [...] r., że nie jest zainteresowany przydziałem lokalu mieszkalnego. Oświadczenie to nie zostało odwołane. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, zarzucając naruszenie: 1. zasady trwałości decyzji ostatecznych na zasadzie art. 16 K.p.a. 2. przepisów prawa materialnego: - art. 89 i art. 92. ust. 1 ustawy o Policji - § 1 ust. 1 rozp. MSWiA - § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.05.2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W uzasadnieniu skargi Policjant podniósł te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo zarzucił, że organ niezasadnie powołuje się na fakt, iż skarżący i J. B. stanowią parę, przyjmując przy tym, że jest to wiedza powszechna dla funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w K.. Zdaniem skarżącego okoliczności te nie mają znaczenia, gdyż art. 89 Ustawy o Policji określa kim są członkowie rodziny pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżący i J. B. nie są małżeństwem, a syn J. B. nie został przez niego przysposobiony. Wchodzenie tak daleko w prywatne sfery funkcjonariusza wykracza poza zakres przedmiotu decyzji i nie powinno mieć miejsca. Skarżący podkreślił, że J. B. jest dla niego osobą obcą w myśl art. 89 ustawy o Policji. Powody, dla których skarżący nie zamieszkuje w domu rodzinnym, lecz w mieszkaniu stanowiącym własność ludzi mu obcych, nie powinny być tematem zainteresowania organu wydającego decyzję. Zaskarżona decyzja, wydana została niewątpliwie na niekorzyść funkcjonariusza. Ponadto skarżący zaznaczył, że faktycznie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego zaproponowanego przez Komendanta Miejskiego Policji w Katowicach w 2015 r., gdyż lokal ten znajdował się opłakanym stanie, nienadającym się do zamieszkania. Informacyjnie skarżący wskazał, że zmienił się w jego sytuacji stan faktyczny. Od września 2017 r. w lokalu usytuowanym w K. przy ul. [...] zamieszkuje dodatkowo jeszcze jedna osoba, nie będąca członkiem rodziny funkcjonariusza w myśl art. 89 ust. o Policji. Skarżący korzysta obecnie we wskazanym mieszkaniu z mniejszego pokoju o pow. ok. 4,25 m x 3,30 m, który to pokój dzieli z dwoma innymi osobami niespokrewnionymi - osobami obcymi w myśl. art. 89 Ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że nie narusza ona prawa, zatem że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r., stanowią przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2013. 1130 ze zm.), dalej rozporządzenie. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Katowicach z [...] r. nr [...], przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej z dniem mianowania do służby stałej, tj. [...] r., w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi bez rodziny. Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne. Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją z [...] r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 K.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji z [...] r. nr [...], przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją z [...] r. Przechodząc do meritum sprawy podkreślić należy zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe wywody mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Na podstawie złożonych przez funkcjonariusza oświadczeń z [...] r. i [...] r. organy ustaliły bezsporny stan faktyczny, z którego wynika, że skarżący zamieszkuje od [...] r. i jest zameldowany na pobyt czasowy w K. przy ul. [...], w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność M. i R. B.. Mieszkanie to składa się z 2 pokoi, kuchni, łazienki i wc, ma 55,5 m2 powierzchni użytkowej, a powierzchnia pokoi wynosi: I 4,25 m x 3,30 m, a II 3,60 m x 5,10 m. Skarżący zajmuje pokój o powierzchni 3,60 x 5,10 m. W mieszkaniu tym zamieszkują 3 osoby, w tym 2 obce w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego zasadnie organ wywiódł, że pomiędzy skarżącym a właścicielami mieszkania powstał stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c. - bez pobierania opłaty właściciele mieszkania zezwolili Policjantowi używać swojej rzeczy - jednego z pokoi lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej. W dodatku pokój zajmowany przez funkcjonariusza spełnia normy mu przysługujące. Wymieniony ma prawo do dwóch norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 14 m2 do 20 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zatem pokój o powierzchni 18,36 m2 spełnia te normy zaludnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywiódł, że powszechnie jest wiadome w IV Komisariacie Policji w K., że J. B. i W. S. w życiu osobistym są parą. A mieszkanie należy do rodziców J. B.. Słusznie zauważył organ, że w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, skarżący i J. B. nie są członkami rodziny, jednak w odbiorze społecznym za członków rodziny uważa się również osoby niepołączone węzłem małżeńskim, ale pozostające w związku, oraz dzieci, które wspólnie wychowują. Taką definicję stosuje na przykład ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej, czy Kodeks karny, w którym zgodnie z art. 115 § 11 osobą najbliższą jest także osoba pozostająca we wspólnym pożyciu. Mając na uwadze powyższe w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe, bo trwające 4 lata, udostępnienie części mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Słusznie zatem ocenił organ umowę łączącą skarżącego z rodzicami J. .. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne okazały się także zarzuty skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia: że zajmowany przez funkcjonariusza lokal należy do Państwa B. i powierzchni zajmowanego lokalu, został ustalony na podstawie złożonych przez stronę oświadczeń. Okres zamieszkiwania funkcjonariusza w tym lokalu jest znany organowi z urzędu, gdyż wynika ze składanych przez funkcjonariusza wniosków o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że prawidłowe było wszczęcie postępowania przez organ I instancji po zebraniu materiału dowodowego i żądanie informacji, dotyczących ustalania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez funkcjonariuszy Policji. Słusznie organ powołał się na wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, wskazującą, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadnie przywołał organ przepis art. 75 § 1 K.p.a. nakazujący jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle tych przepisów, organ Policji jeżeli w ramach kontroli prawidłowości wykonywania decyzji (prawidłowości dalszej wypłaty świadczenia) poweźmie jakiekolwiek wątpliwości ma prawo, a nawet obowiązek wyjaśnić je przy użyciu wszelkich dostępnych środków, które nie są sprzeczne z prawem. Uzyskane w ten sposób informacje mogą spowodować wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia Policjantowi uprawnienia do dotychczas przyznanego świadczenia, o czym zostaje on oficjalnie zawiadomiony. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej Policjanta od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu (najpierw użyczenie mieszkania przez własnych rodziców, aktualnie przez rodziców konkubiny), wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego" wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, niż interpretacja obowiązująca w 2011 r. podczas wydawania decyzji nr 925/2011. Na zakończenie wskazać przyjdzie, że odmowa przyjęcia przez skarżącego zaproponowanego mu przez Komendanta Miejskiego Policji w K. w 2015 r. lokalu mieszkalnego w opłakanym stanie, nienadającym się do zamieszkania, nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Jak wynika z odpowiedzi na skargę W. S. [...] r. złożył wniosek o przydział policyjnego lokalu mieszkalnego, a [...] r. wycofał go, oświadczając, iż nie jest zainteresowany przydziałem lokalu mieszkalnego. Z uwagi na fakt, że wśród funkcjonariuszy KMP w K. oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego brak było chętnych na zasiedlenie odzyskanego mieszkania w K. przy ul. [...]. Komendant Miejski Policji w K. polecił przed ewentualnym zdaniem go do Urzędu Miasta K., zaproponować ten lokal funkcjonariuszom pobierającym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w tym skarżącemu. Zapewne wówczas omyłkowo przełożono wniosek o przydział lokalu z teczki mieszkaniowej Policjanta do dokumentów związanych z przydziałem tego konkretnego mieszkania. Słusznie też wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że zmiana stanu faktycznego sprawy, opisana w skardze nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji, gdyż nastąpiła po jej wydaniu. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.