IV SA/Gl 1070/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją z dnia 1o czerwca 2014 r. Burmistrz S. odmówił A. K. przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem – B. J. W uzasadnieniu wskazał, że stosowanie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. J. pozostaje w związku małżeński, zaś jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stąd odmówiono przyznania żądanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podnosi, iż żona B.J., jako osoba całkowicie niezdolna do pracy, nie jest w stanie opiekować się mężem. Sama takiej opieki wymaga. Natomiast opiekę nad dziadkiem sprawuje wnioskodawczyni. Jak podkreśla, ze względu na to w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 1 lipca 2013 r. dysponowała prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (mylnie określa to świadczenie jako zasiłek opiekuńczy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko. Jak pokreślono w uzasadnieniu, osoby, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem 1 lipca 2013 r., są uprawnione do uzyskania zasiłku dla opiekuna, o ile spełniają warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w stanie prawnym obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt. 2a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żona B.J. legitymuje się zaświadczeniem ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, co jest równoznaczne z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Wobec tego nie zachodzi jedna z przesłanek uzyskania żądanego świadczenia. Ponadto, w ocenie Kolegium, nie ma znaczenia dla sprawy fakt pobierania wcześniej przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dziadkiem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. K., reprezentowana przez radcę prawną, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie faktów istotnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium pominęło istotną dla sprawy okoliczność jaka było uzyskanie i pobieranie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego na dziadka w identycznym stanie prawnym. Ponadto, jak podkreślono, pozostawanie w związku małżeńskim nie powinno być samo w sobie przesłanką limitującą dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy żona B.J. jest przewlekle chora, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i nie jest w stanie zapewnić mu opieki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego czy procesowego, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567, dalej: ustawa o zasiłkach dla opiekunów)) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej: u.ś.r.). Wobec tego stosownie do art. 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów, określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, A.K. w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 1 lipca 2013 r. dysponowała prawem do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dziadkiem – B. J. Prawo do świadczenia wygasło z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy art. 11 ust. 1 z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.). Wobec tego, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów, wystąpiła o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jak wynika z analizy tego przepisu organ, do którego wpłynął wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna, powinien dokonać oceny czy wnioskodawczyni spełnia na dzień przyznania świadczenia warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dla przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie mają postanowienia art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt.2 lit. a tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W myśl art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania, iż skarżąca spełnia pierwszy z wymienionych warunków, spoczywa bowiem na niej obowiązek alimentacyjny wobec dziadka, zaś osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji uznał, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z .J., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. pozostając przy literalnej wykładni tego przepisu. Rezultatem takiej wykładni jest przyjęcie tezy o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która w ramach obowiązków alimentacyjnych sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym, jednakowoż jej podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki sposób odczytania treści art. 17 ust. 5 pkt. 2a u.ś.r., nieuwzględniający okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej rzeczywistego sprawowania opieki, był kwestionowany przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ten ostatni w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 46/13 NSA stwierdził, że przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych i zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji, w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli, NSA uznał za zasadne przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego córce, sprawującej opiekę nad matką, podczas gdy pozostawała ona w związku małżeńskim, jednakowoż jej mąż ze względu na wiek (87 lat) oraz stan zdrowia (liczne choroby), mający ponadto problemy z poruszaniem się, będący osobą niedosłyszącą i niedowidzącą nie mógł realnie sprawować nad nią opieki. uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. Skład orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyżej wyroku w kwestii konieczności przełamywania zasady pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, Nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, Nr 9, poz. 74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych nie jest w stanie im podołać, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Zatem pozostawanie w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia innej osobie tylko wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. W tym kierunku, przyjmując pierwszeństwo wykładni językowej, zmierza NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2052/13. W ocenie Sądu, ustalenia poczynione w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy orzekające w sprawie, nie wykluczyły możliwości sprawowania nad nim opieki przez żonę, która ma umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jak wynika z "Karty informacyjnej z pobytu szpitalnego" z dnia 6 maja 2014 r. (dokument w aktach administracyjnych nieponumerowanych) ma ona 66 lat, jest obciążona cukrzycą chorobą niedokrwienną serca oraz nadciśnieniem tętniczym po prawostronnej hemilocolectomii. W wywiadzie środowiskowym wymieniono jeszcze cukrzycę, niewydolność oddechową oraz zwyrodnienie kolan. Ze względu na wskazane choroby brak jest w tym stanie rzeczy dostatecznych podstaw, aby z całą pewnością uznać, iż nie jest ona w stanie sprawować opieki nad mężem. Tym samym zostaje wyłączona możliwość przyznania świadczenia z tytułu sprawowania opieki na dziadkiem przez skarżącą. Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż udzielenie świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, podobnie jak świadczeń zbliżonych (świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek celowy) ma charakter wyjątkowy (subsydiarny) i jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, w której w sposób nie budzący wątpliwości zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa. W odniesieniu do wymienionych świadczeń jedną z zasadniczych przesłanek jest konieczność sprawowania przez wnioskodawcę pełnej opieki na osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pełny charakter tej opieki potwierdza to, że opiekun rezygnuje zatrudnienia bądź tez nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością jej sprawowania. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt postępowania, B.J. zamieszkuje wraz z żoną, córką ( S. M.), wnuczką (A. K.) oraz mężem wnuczki (M. K.). Co prawda tak córka, jak i mąż wnuczki pracują, ale nie wyklucza to zupełnie uczestnictwa w sprawowaniu opieki. Co więcej w tej samej miejscowości zamieszkują wnukowie (M. i M. J.), którzy mogą ( i powinni) również wykonywać opiekę w pewnej części. Ponadto skarżąca nigdy nie podjęła pracy wobec czego nie mogła z niej zrezygnować, natomiast trudno uznać aby brak aktywności w poszukiwaniu pracy w sytuacji, w której tak małżonka jak i inne osoby z rodziny mogą uczestniczyć w sprawowaniu opieki nad B. J., stanowiły przeszkodę uniemożliwiająca podjecie zatrudnienia. Konkludując stwierdzić przyjdzie, iż wobec braku możliwości wykluczenia sprawowania opieki nad B. J. przez jego żonę, jak również ze względu na faktyczne możliwości wykonywania opieki przez osoby zamieszkujące z nim oraz mieszkające w tej samej miejscowości, brak jest podstaw dom odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznania, że opiekę sprawuje skarżąca (wnuczka). Co za tym idzie, zachodzi przesłanka wykluczająca przyznanie zasiłku dla opiekuna na rzecz skarżącej określona w tym przepisie. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów I instancji mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym i powołanym wyżej prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku