IV SA/Gl 1070/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o niepełnosprawności stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] roku nr [...]. Orzeczeniem [...] z dnia [...] r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. (dalej także w skrócie "Miejski Zespół") zaliczył M.P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 grudnia 2016 r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wskazany wyżej organ na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji"), stwierdził wygaśnięcie w całości wymienionego na wstępie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r. M. P. domagał się unieważnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...]. Wniosek ten zgodnie z właściwością został skierowany do organu wyższego stopnia, tj. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K.(dalej także w skrócie "Wojewódzki Zespół"), który przekazał go Przewodniczącemu Miejskiego Zespołu oraz wnioskodawcy z informacją o możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu orzeczenia. W związku z tym pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Miejski Zespół poinformował wnioskodawcę o skutkach wygaśnięcia orzeczenia oraz o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym i wniesienia innych środków czy wniosków dowodowych. Następnie wyjaśniono, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić wygaśniecie decyzji w przypadku gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponadto wskazano, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. Zdaniem organu wniosek wnioskodawcy zasługuje na uwzględnienie gdyż pochodzi od jedynej strony postępowania zaś żądanie leży w jego interesie. Z kolei rezygnacja z przyznanych uprawnień potwierdza wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości orzeczenia w kontekście niebudzącego wątpliwości żądania strony. W odwołaniu od tej decyzji M.P. wniósł o jej zmianę, uchylenie lub sprostowanie na skutek błędnego przyjęcia, że rezygnacja z orzeczenia miała miejsce w piśmie z dnia 20 maja 2015 r., bowiem pierwsze pismo o rezygnacji z orzeczenia datowane na dzień 10 marca 2015 r. zostało skierowane do Miejskiego Zespołu w dniu 11 marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], działając na podstawie art. 127 w zw. z art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję Miejskiego Zespołu w B.. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pismem z dnia 10 marca 2015 r. strona zwróciła się o zaprzestanie przetwarzania oraz usunięcia danych osobowych z bazy Miejskiego Zespołu. Pismo to Miejski Zespół pozostawił bez rozpoznania z racji decyzji uprzednio wydanych przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych kończących postępowanie w sprawie. Następnie organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem oraz wolą strony wyrażoną w pismach z dnia 10 marca 2015 r. oraz z dnia 15 maja 2015 r. Jednocześnie wskazał, że zaskarżona decyzja posiada charakter deklaratoryjny, to znaczy wywołuje skutki prawne ex tunc, tj. od dnia, w którym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] r. stało się bezprzedmiotowe. Data rozpoczęcia sprawy, tj. data wpływu pierwszego pisma na które strona się powołuje, nie ma wpływu na skutki jakie przedmiotowa decyzja wywołuje. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z twierdzeniem, że jego pismo z dnia 10 marca 2015 r. dotyczyło jedynie zaprzestania przetwarzania danych osobowych a nie rezygnacji z orzeczenia, jak to wynika z jego treści. Podniósł, że w tej kwestii wystosował sprostowanie zawarte w piśmie dnia 8 lipca 2015 r., które jednak według organów nic nowego nie wniosło. Zarzucił ponadto nieznajomość prawa w zakresie bezprzedmiotowości decyzji i możliwości rezygnacji z uprawnień na wniosek strony. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem jej zmiany poprzez wskazanie, że pierwszy wniosek o rezygnacji z orzeczenia był nadany w dniu 11 marca 2015 r., stwierdzenie przekroczenia terminu odpowiedzi na ten wniosek, upomnienie pracowników obu organów, którzy nie zajęli się sprawą, zasądzenie zwrotu kosztów wydrukowania, kserowania i wysłania korespondencji do Miejskiego oraz Wojewódzkiego Zespołu i do Sądu oraz zwolnienia z kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Województwa [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. o wygaśnięciu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. P. z dnia [...] r. nr Odnosząc się zatem do przedmiotu zaskarżenia w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej w skrócie P.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrola zgodności aktu administracyjnego z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 829/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu, właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Województwa [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. o stwierdzeniu wygaśnięciu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M.P. z dnia [...]r. Otóż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B.. W związku z tym zgodnie z art. 162 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia tego orzeczenia był ten organ. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm. zwanej jak dotychczas "ustawą o rehabilitacji") zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110; dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o : 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia; 3 wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12 ). Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym ( § 17 ). Omawiane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i innych orzeczeń o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół orzeczenie o umorzeniu postępowania oraz postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania, wydaje w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Również zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia dokonywane są we wskazanym składzie ( § 19 ust. 3 pkt 3). Stosownie do pkt 4 ust. 3 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Jak zaś stanowi ust. 5 § 19 przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową. Przedstawione regulacje prawne wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość. Natomiast przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają niezależnie od zespołów zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno - biurową. Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że decyzja o wygaśnięciu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydana przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (czyli zespół powiatowy w mieście na prawach powiatu) podpisana została wyłącznie przez przewodniczącego zespołu. Podobnie zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Zespołu jako organu II instancji z dnia 26 sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Zespołu, podpisana została jedynie przez przewodniczącego tego zespołu. Tymczasem przedstawione regulacje ustawy i rozporządzenia w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach co najmniej dwuosobowych, a proceduralnych w składach dwuosobowych, zatem kolegialnie. Oznacza to, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i decyzja Zespołu Miejskiego, podjęte na podstawie art. 162 k.p.a., powinny być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisane przez wszystkich członków składów orzekających tych zespołów. Wyjątki od zasady podpisywania decyzji administracyjnych przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, takiego zaś ani ustawa o rehabilitacji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawiera. Natomiast ustawa o rehabilitacji w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie zaś tego Kodeksu w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 k.p.a., do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków tego organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292 /06, lex nr 357455, z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie okoliczność braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie wygaśnięcia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz podpisania obu kontrolowanych decyzji jedynie przez przewodniczących zespołów prowadzi do stwierdzenia ich nieważności z powodu wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oba akty dotknięte są bowiem nieważnością z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a, określającego istotne elementy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, publ. ONSA 1991, nr 1, poz. 18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1372/03, wyrok WSA w Łodzi II sygn. akt SA/Łd 777/04 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Kontrolowane akty podlegały zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Ponownie orzekając w sprawie obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem wskazań wypływających z uzasadnienia niniejszego wyroku. Natomiast sąd uwzględniając skargę zasądza jedynie niezbędne koszty postępowania, do których zalicza się koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie oraz wynagrodzenie pełnomocnika, jeżeli strona była przez niego reprezentowana (art. 200 i 205 P.p.s.a.). Wobec powyższego do kosztów tych nie wlicza się wydatków poniesionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w postępowaniu sądowym strona była z urzędu zwolniona z ponoszenia kosztów sądowych, a zatem nie było podstaw do ich zasądzenia od organu. Strona nie poniosła również kosztów związanych z wynagrodzeniem pełnomocnika, gdyż ten został jej ustanowiony z urzędu.