IV SA/Gl 1075/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. NR: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania A. B.- dalej strona, skarżąca, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na B. B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na B. B., podając, że przekracza ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie prawa do tego świadczenia, albowiem dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł miesięcznie 907,13 zł, zaś kryterium dochodowe w przypadku strony wynosi 800,00 zł. na osobę w rodzinie. Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji w terminie ustawowym, zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaufania, pogłębiania świadomości strony oraz informowania strony o okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu odwołania nie zgodziła się z przyjęciem daty 29.05.2014 r. jako daty utraty dochodu przez męża z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż jak poinformowała mąż zawiesił działalność gospodarczą w dniu 23.11.2011r. na okres 24 miesięcy, tj. do dnia 23.11.2013 r. Strona stwierdziła, że daty wykreślenia z rejestru nie można utożsamiać z faktyczną datą zakończenia działalności, gdyż ostatecznym dniem, w którym mąż mógł złożyć wniosek o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej był dzień 23.11.2013 r. A zatem zdaniem strony utracił dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w roku, który pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia wychowawczego. Wskazała, iż mąż od dnia 01.12.2011r. został zatrudniony na podstawie umowy o pracę w A, gdzie pracował do dnia 19.04.2016 r. i stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron, natomiast w dniu 21.04.2016r. mąż zawarł nową umowę o pracę w B, gdzie stawka płacy zasadniczej wynosiła dokładnie tyle samo co w poprzedniej pracy, tj. 1.850,00 zł, brutto, dlatego zdaniem strony nie można mówić o utracie i uzyskaniu dochodu. Strona stwierdziła, że organ I instancji niesłusznie zażądał od niej przedłożenia zaświadczeń o uzyskanym dochodzie. Wynagrodzenie męża za kwiecień 2016 r. nastąpiło w maju 2016 r., dlatego organ I instancji powinien uwzględnić jego dochód za kwiecień 2016 r. wypłacony faktycznie w maju 2016 r. w wysokości 574,38 zł, a nie jak to uczynił uwzględniając dochód z maja 2016 r. w wysokości 1.360,69 zł. Zarzuciła organowi I instancji ponadto, że wydana decyzja nie wyjaśnia w sposób kompletny przyjętego przez MOPS w K. stanowiska, uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, co powoduje naruszenie zasady zaufania strony do organu administracyjnego, ponadto strona nie została poinformowana o okolicznościach sprawy. Kolegium po zapoznaniu się z treścią odwołania strony i po analizie akt sprawy stwierdziło, iż decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa i po myśli art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 23) uchyliło sporną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Wskazało na treść ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – dalej ustawy - (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) w tym art. 4 , art. 5 zaznaczając, iż świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Kolegium zaznaczyło, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa z tej przyczyny, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego na okoliczność uprawnienia strony do świadczenia wychowawczego w miesiącach kwiecień i maj 2016 r. Za prawidłowe zaś organ II instancji uznał postępowanie organu I instancji w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego od miesiąca czerwca 2016 r., gdyż zawarte w aktach dokumenty pozwalają na stwierdzenie, że od tego miesiąca strona nie kwalifikuje się do otrzymania prawa do świadczenia wychowawczego na syna B. B. Kolegium podniosło, że podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r. stanowi co do zasady dochód z roku 2014, jednakże zarówno dochód strony jak i męża z roku 2014 jest dochodem w całości utraconym, zaś wątpliwości strony w zakresie przyjętej przez organ I instancji daty zaprzestania prowadzenia przez męża działalności gospodarczej pozostają bez znaczenia dla sprawy, gdyż dochód z tego tytułu został przez organ I instancji potraktowany jako w całości utracony. Natomiast podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego od czerwca 2016 r. stanowi dochód uzyskany męża z maja 2016 r. i dochód uzyskany przez stronę z lutego 2016 r., który wynosi łącznie 2.721,38zł., co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 907,13 zł. i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. na osobę w rodzinie. Kolegium przywołało też art. 18 ust. 5, ust 6 ustawy zgodnie z którym: w razie utraty dochodu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Natomiast w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty Uwzględniając treść art. 18 ust. 6 cyt. ustawy Kolegium stwierdziło, iż uzyskanie dochodu przez męża strony z tytułu podjęcia z dniem 21.04.2016 r. zatrudnienia w B skutkuje na prawo do świadczenia wychowawczego od czerwca 2016 r. Dochód uzyskany przez męża, który zgodnie z w/w przepisem prawnym jest uwzględniany to dochód z miesiąca maja 2016 r., a nie jak podnosi strona w odwołaniu dochód z kwietnia 2016 r., gdyż faktycznie został on wypłacony w maju 2016. Kolegium podkreśliło, iż ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy uwzględniać w przypadku uzyskania dochodu, dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Dalej Kolegium przywołało treść art. 7 ustawy normującego zagadnienie ustalenia dochodu przez członka rodziny w tym jego utraty , uzyskania podkreślając że w każdym przypadku rozwiązanie umowy o pracę bez względu na tryb, w jakim to rozwiązanie nastąpiło i zawarcie nowej umowy o pracę z nowym pracodawcą należy rozpatrywać w kategoriach utraty i uzyskania dochodu, nawet jeśli wysokość wypłacanego wynagrodzenia na podstawie starej i nowej umowy o pracy nie uległa zmianie. Wskazało na treść art. 2 ustawy normującego definicje dochodu, utraty dochodu, utraty zatrudnienia, uzyskania zatrudnienia. Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż koniecznym w sprawie jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia uprawnienia strony do świadczenia wychowawczego na B.B w miesiącach kwiecień i maj 2016 r. Posiadany materiał dowodowy nie pozwala bowiem zdaniem Kolegium na jednoznaczne stwierdzenie, czy strona spełnia przesłanki ustawowe do przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego w tych miesiącach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono Kolegium obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 2 ust. 19 i ust. 20. art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195) i niewłaściwe ich zastosowanie i wniesiono zmianę zaskarżonej decyzji lub uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zgodnie z definicją słowa "utrata" zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN utrata oznacza fakt, że ktoś został pozbawiony kogoś lub czegoś. Mając na uwadze tę definicję w ocenie strony jej mąż nie został pozbawiony wynagrodzenia, zmianie uległo jedynie źródło pochodzenia tego wynagrodzenia. Ponadto jej zdaniem w aktualnym stanie prawnym nie sposób przyjmować utraty dochodu w oderwaniu od treści art. 2 ust. 20 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z przepisu tego nie wynika, iż zatrudnienie to winno odbywać się w ramach jednej umowy, jednego pracodawcy. Strona przywołała wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 369/15 z dnia 02.06.2015r. gdzie stwierdzono iż "nie można stwierdzić utraty dochodu, jeżeli w dacie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia członek rodziny uzyskiwał dochód z tożsamego tytułu np. z tytułu zatrudnienia, chociażby u innego pracodawcy, podniosła iż wyrok ten, co prawda, wydany został w przedmiocie zasiłku rodzinnego, lecz definicje ,,utraty dochody", "uzyskania dochodu" i ,,zatrudnienia" zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak i ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci są tożsame. Zaakcentowała, iż sytuacja dochodowa męża, pomimo zmiany pracodawcy, pozostała na dotychczasowym poziomie. Wzrost jego dochodów w 2016r. w stosunku do dochodów osiąganych w 2014r. wynika jedynie ze zmian systemowych tj. z podwyżek płacy minimalnej obowiązującej w Polsce. W konsekwencji zdaniem strony przepisy art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w przypadku męża T. B., nie mają w sprawie zastosowania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja SKO w Katowicach z dnia [...]r. którą organ po rozpatrzeniu odwołania strony, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na B.B uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca I960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) - dalej k.p.a. W sprawie istotne znaczenie ma zatem ocena, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w tym zakresie kontrolując decyzję nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy pozwala na podjęcie w niej rozstrzygnięcia, lub gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Z istoty decyzji kasacyjnej wynika bowiem, że stanowi ona wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji . Charakter i zakres postępowania odwoławczego analizowane przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a., muszą zatem znaleźć uzasadnienie w brakach stwierdzonych przez organ odwoławczy i wyrażonych w treści wydanej decyzji. Zdaniem sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu pierwszej instancji, jak to upatruje Kolegium nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego zawarte w spornej decyzji w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie uzasadnia podjęcia rozstrzygnięcia po myśli art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia uprawnienia strony do świadczenia wychowawczego na B.B w miesiącach kwiecień i maj 2016 r. Kolegium stanęło na stanowisku iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy strona spełnia przesłanki ustawowe do przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego w tych miesiącach. Sąd oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie podziela, gdyż pozwalają one na ostateczną ocenę czy strona spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci do przyznania świadczenia wychowawczego, w szczególności pozwalają one na ustalenie co do; utraconego dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia członków rodziny, uzyskania dochodu związanego z uzyskaniem zatrudnienia członków rodziny i ostatecznego ustalenia dochodu członka rodziny w przeliczeniu na osobę. Przypomnienia zatem wymaga stan sprawy w jakim zapadło sporne orzeczenie SKO i na podstawie jakich dowodów w aktach zgromadzonych organ je podjął. Strona 11.05.2016r złożyła do MPOS w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko B.B. W toku postępowania przedłożyła m.in. wydruki z CEDIG z 25.11.2011r. z których wynika, iż mąż z dniem 23.11.2011r. zawiesił działalność gospodarczą do dnia 23.11.2013r., wydruk z 29.05.2014r. z którego wynika, że Minister Gospodarki, wykreślił z rejestru przedsiębiorców działalność małżonka z powodu niezłożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Przedłożyła także; świadectwo umowy o pracę małżonka w A z której wynikało, iż od dnia 01.12.2011r. do dnia 19.04.2016r. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, umowę o pracę z dnia 21.04.2016r. męża zawartą z M. N. prowadzącą działalność gospodarcza pod nazwą B na okres do 20.07.2016r. z określoną w niej płacą zasadniczą 1850 zł brutto za miesiąc, umowę o pracę z 13.01.2016r. zawartą przez siebie z M. S. właścicielem firmy C na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem w kwocie 1850 zł brutto m-nie, swoje świadectwo pracy z firmy C za okres od 02.10.2006 do 18.01.2010 i od 19.01.2010 do 28.02.2015 , Pit -37 za 2014r. złożony przez stronę wraz z mężem , zaświadczenie o osiągniętym dochodzie męża z 14.06.2016r. wystawione przez B za maj 2016r. w kwocie 1850 zł brutto. Organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu na podstawie zebranych w sprawie dowodów stwierdził, że dochód rodziny obliczony w przeliczeniu na osobę wyniósł 907,13 zł a zatem z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe strona nie kwalifikuje się do przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na w/w dziecko. Jak ustalono mąż strony w 2014r. osiągnął dochód 18.213,84 zł., a sama strona dochód w wysokości 8.345,49 zł. jednak te dochody obojga uznano za utracone, dalej doliczono dochód uzyskany za miesiąc maj 2016 r. w wysokości 1.360,69 zł. (netto) męża oraz strony za luty 2016 r. w wysokości 1.360,69 zł. (netto) co dało łączny dochód obojga 2.721,38 zł., i w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwotę 907,13 zł stąd gdy dochód ten był wyższy od kwoty 800,00 zł o 107,13 zł uznano, iż na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko nie przysługuje gdyż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwoty 800,00 zł. Kolegium oceniając prawidłowość decyzji organu I instancji podzieliło jej zasadność w części dotyczącej odmowy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego od miesiąca czerwca 2016 r., uznając iż zawarte w aktach dokumenty pozwalają na stwierdzenie, że od tego miesiąca strona nie kwalifikuje się do otrzymania prawa do świadczenia wychowawczego na syna B.B. Uwzględniając treść art. 18 ust. 6 ustawy Kolegium stwierdziło, iż uzyskanie dochodu przez męża strony z tytułu podjęcia z dniem 21.04.2016r. zatrudnienia w B skutkuje oceną na prawo do świadczenia wychowawczego od czerwca 2016r. albowiem zgodnie z w/w przepisem dochód który jest uwzględniany to uzyskany przez męża dochód z miesiąca maja 2016r. Nie podzieliło zaś trafności decyzji odmawiającej przedmiotowego świadczenia w miesiącach kwiecień i maj 2016r. podnosząc, iż w tym zakresie nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego na okoliczność uprawnienia strony do świadczenia wychowawczego . Jednak, jak już wskazano, całość materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwalała na ocenę spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko B.B. Kolegium było bowiem w stanie odnieść poszczególne składniki wynagrodzenia poszczególnych członków rodziny do czasu ich pozyskiwania w świetle unormowań art. 7 ustawy w oparciu o dowody przedłożone przez stronę w postaci chociażby świadectw pracy męża wystawionego przez firmę A, umowy o pracę zawartą 21.04.2016r. z M. N. prowadząca, B, ocenić kwestie związane z utratą, uzyskaniem dochodu członków rodziny by ostatecznie ustalić, czy dochód członka rodziny strony przekracza wartość wynikającą z art. 5 ust. 3 ustawy, co skutkowało negatywnym rozpoznaniem wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Powyższe oznacza, że podjęta decyzja kasacyjna nie znajduje oparcia w treści normy art. 138 § 2 k.p.a i jako taka jest wadliwa. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała uchyleniu. W toku ponownego badania sprawy Kolegium uwzględni uwagi Sądu i rozpatrzy odwołanie wydając stosowne rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym.