IV SA/Gl 1089/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw uczniów – stypendium szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 90n ust.1 i art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572) w zw. z uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] zawierającą regulamin udzielania pomocy socjalnej dla ucznia odmówił M. D. reprezentowanej przez opiekuna prawnego, S. D. przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego pokrywającego całkowicie lub częściowo koszty udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą. Odmówiono nadto przyznania stypendium szkolnego w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym na zakup podręczników oraz w celu pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania. Uzasadniając przedstawione stanowisko organ powołał się na brzmienie art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, z którego wynikało, iż stypendium szkolne przysługuje uczniowi, którego dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium przyjętego ustawą o pomocy społecznej. Zauważono, iż dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznane stypendium wyniósł w rodzinie M. D. 351,12 zł na osobę i przekroczył ustawowe kryterium wynoszące 351 zł na osobę w rodzinie. Działający za córkę M. D., S. D., wniósł od opisanej wyżej decyzji odwołanie, w którym podkreślając, iż jest ojcem samotnie wychowującym dwie córki zauważył, że nie posiada wystarczających środków na utrzymanie rodziny, a tym bardziej na wydatki związane z edukacją dzieci. W związku z powyższym wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpoznana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Dokonano analizy stanu faktycznego sprawy, która pozwoliła organowi na ustalenie, iż dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył kwotę 351 zł na osobę, gdyż w rodzinie uzyskano dodatek mieszkaniowy w wysokości 304,93 zł, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 182 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 66,44 zł, łącznie 1053,37 zł. Kolegium wskazało na regulację prawną zawartą w przepisach art. 90d ust. 7 i 8 ustawy o systemie oświaty, stwierdzając na podstawie wskazanych norm, iż miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64 poz. 593 z późn. zm.), a zatem 351 zł na osobę w rodzinie. Zauważono nadto, iż miesięczna wysokość dochodu jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej, z tym, że do dochodu nie wlicza się świadczeń z pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Za dochód natomiast uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszoną o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nie wlicza się również do dochodu jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, a przyznawanej na podstawie ustawy o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczeń przysługujących na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Mając na względzie stan faktyczny i prawny Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. S. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W skardze tej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na błędne ustalenie podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia, a to wysokości dochodu uzyskiwanego na osobę w rodzinie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Zarzucił także błąd natury formalnej, taki jak brak wskazania terminu obowiązywania wydanej decyzji, a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie wskazać trzeba, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżony akt lub działanie organu administracji mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych wskazań uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odwołać się do zasady sformułowanej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a która pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w prowadzonym postępowaniu, o której mowa w art. 8 przywołanej ustawy. Zasada zaufania obywatela do państwa, leżąca u podstaw demokratycznego państwa, jest - podobnie jak zasada praworządności materialnej - zasadą konstytucyjną, która rodzi określone obowiązki w sferze działalności państwa. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli nie wymaga tego ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, także obowiązek przyznawania obywatelom praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli, wreszcie obowiązek nienadawania przepisom prawnym mocy wstecznej (por. wyrok TK z dn. 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88 publ. OTK 1988/1/6). W piśmiennictwie prawniczym, zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Kraków 2005). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu i instancji, doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości prawnej i kultury prawnej określonej w art. 8 k.p.a., co w sposób istotny wpłynęło na załatwienie sprawy wszczętej z wniosku M.D. reprezentowanej przez jej ojca, S. D. Zważyć przyjdzie, iż w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 z póżn. zm.), do jednych z najistotniejszych faktów prawotwórczych należy wysokość osiąganego przez wnioskodawcę, czy też jego rodzinę, dochodu. Dochód ten bowiem pozwala na ustalenie, czy jest on osobą, której świadczenia publiczne może zostać przyznane ze względu na spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, która co prawda dotyczyła świadczeń objętych ustawą z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572), jednakże również obwarowanych przesłankami, o których mowa w art. 8 ust. 1 – 13 ustawy o pomocy społecznej, organy administracji obu instancji uznały, że dochód rodziny strony skarżącej przekracza kryterium dochodowe przewidziane dla uzyskania świadczenia, o którym mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ustalając wysokość dochodu rodziny skarżącego organy przyjęły za jeden z jego składników, zasiłek okresowy przyznany S. D. na okres lipca i [...]r. w kwocie 66,44 zł. Jest oczywiste, iż beneficjentem zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest osoba, której dochód lub dochód w rodzinie, nie przekracza kryterium dochodowego. Nadto, zgodnie z brzmieniem jej przepisu art. 38 ust. 2 pkt 2. zasiłek okresowy przyznaje się jedynie do wysokości kryterium dochodowego. Tym samym jest oczywiste, iż beneficjent zasiłku okresowego i jego rodzina nie mogą przekroczyć wysokości ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego. Biorąc zatem pod uwagę stanowisko organów w kontrolowanej sprawie zauważyć należy, iż pozostaje ono w istotnej sprzeczności ze stanowiskiem organów zaprezentowanych w sprawie o zasiłek okresowy, gdzie uznane zostało, iż strona spełnia (wraz z przyznanym zasiłkiem okresowym) kryterium dochodowe. Tymczasem zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji, dlatego zmienność ocen prawnych formułowanych przez te organy - o ile nie jest wykluczona, o tyle nie może być wynikiem dowolności działania organów administracji. Powinna być wyjaśniona przynajmniej w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służące realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007r. sygn. alt V SA/Wa 1888/07 publ. LEX nr 484906). Organy administracji obu instancji w ramach prowadzonego postępowania okoliczności tej nie wyjaśniły w sposób prawidłowy i usuwający wszelkie wątpliwości. Takie postępowanie organów administracji wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Stosownie do postanowień wskazanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto są zobligowane do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi, a to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której działające w oparciu o te same uregulowania prawne organy administracji publicznej prezentują całkowicie odmienne stanowiska odnośnie tego samego zagadnienia prawnego, jakim jest przesłanka kryterium dochodowego. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu drugiej instancji, który winien skorygować swoje stanowisko i ustalić, czy skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku spełniał kryterium dochodowe do otrzymania świadczenia pieniężnego, mając na względzie, iż jest on beneficjentem zasiłku okresowego, przysługującego wyłącznie jako wyrównanie do wysokości kryterium dochodowego (art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Dopiero po wnikliwym i precyzyjnym ustaleniu składników dochodu rodziny strony skarżącej, przy prawidłowym uwzględnieniu roli zasiłku okresowego, organ załatwi sprawę z wniosku skarżącego. Przypomnieć tu trzeba jednocześnie, iż na podstawie utrwalonego orzecznictwa zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a należy rozumieć m.in. w ten sposób, iż uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, iż nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. LEX nr 577318), a wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych. Także zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r.sygn. akt SA/3196/03 publ . LEX nr 159925). Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak sentencji.