IV SA/Gl 1096/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Elżbieta Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł [...]/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., na zasadzie art. 1 pkt 1, art. 104 k.p.a.; art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1,2,3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 93 ust. 1, 1a, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), pkt 1.1.1 załącznika do tej ustawy oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 180, poz. 1497 ) nałożył na T. W. karę pieniężną w kwocie [...] zł. W jej uzasadnieniu podano, że w dniu 2 lipca [...] r. funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. przeprowadził kontrolę samochodu [...]Marki [...] nr rej. [...], będącego w posiadaniu przedsiębiorstwa A T. W. z W.. Podczas kontroli stwierdzono, że pojazdem tym przewożono z C. do Polski towar w postaci [...], którego odbiorcą była firma "B" J. W. z siedzibą w G.. Kierujący pojazdem posiadał dobową kartę opłaty drogowej, wpis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wypis z licencji nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, nie posiadał natomiast wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaganej na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół z dnia [...] r. nr [...] r. Nadto, jak wskazano, z przedłożonych przez T. W. dokumentów wynika, że w dniu przeprowadzenia kontroli towar nie stanowił własności jego firmy. Towar ten został bowiem zakupiony dopiero w dniu 5 lipca [...] r. ponadto był on przewożony dla Spółki "B" zgodnie z listem ładunkowym z dnia [...] r. nr [...] . Nie było zatem podstaw do uznania wykonywanego przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż przewóz był wykonywany w warunkach międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej w tym zakresie licencji, to zaś stanowiło naruszenie postanowień art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl których kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając przy tym obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Wskazał, że zgodnie z pkt 1.1.1. załącznika do w/wym. ustawy wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podlega karze [...] zł. Od powyższej decyzji T. W. złożył odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność ze stanem faktycznym oraz niewłaściwą kwalifikację popełnionego czynu. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż w dniu kontroli wykonywany był przewóz rzeczy na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Przewożony towar stanowił bowiem własność prowadzonej przez niego firmy. Świadczy o tym okoliczność, iż towar ten został zamówiony przez jego firmę w spółce "B" celem jego dalszej odsprzedaży, a następnie odebrany bezpośrednio z magazynu firmy "C" w Republice [...] w dniu 2 lipca [...] r. Zatem do przeniesienia własności tego towaru zgodnie z art. 548 § 1 oraz art. 155 K.c., doszło na skutek objęcia go w posiadanie, co nastąpiło w dniu 2 lipca [...] r. Zakupiony przez jego firmę towar już w tym samym dniu wydany został firmie "D" PHU z siedzibą w C.. Zdaniem odwołującego się faktura sprzedaży przedmiotowego towaru wystawiona przez firmę "B" w dniu [...] r. stanowi jedynie potwierdzenie zawarcia ustnej umowy sprzedaży dokonanej zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, pkt 3 i art. 93 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu nie podzielił stanowiska odwołującego i uznał, że wykonywany przez niego transport drogowy w dniu 2 lipca [...] r. nie spełniał przesłanek przewozu drogowego na potrzeby własne uregulowanego w przepisach art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego m.in. wynika, że w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego, rzeczy przewożone winny być własnością przedsiębiorcy, bądź winny być przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin. W toku postępowania strona przedstawiła fakturę VAT z dnia [...] r., w której jako sprzedający widnieje "A" T. W. natomiast jako nabywca wskazany został D PHU z siedzibą w C. obejmującą m.in. towar przewożony w dniu kontroli oraz oświadczenie złożone przez Spółkę "B" J. W., z którego wynika, że przewożone w dniu 2 lipca [...] r. [...] przez "A" przeznaczone były właśnie dla tej firmy. Jednakowoż organ stwierdził, że z faktury VAT nr [...] z dnia [...] r., wg której sprzedawcą towaru jest "B" Spółka Jawna z siedzibą w B. a nabywcą A T. W. jednoznacznie wynika, iż sprzedaż przedmiotowego towaru miała miejsce w dniu 4 lipca [...] r. a więc po dniu przeprowadzonej kontroli drogowej. Również sprzedaż tego towaru przez firmę A nastąpiła po tym dniu. Dlatego, zdaniem organu, w tej sprawie nie ma zastosowania art. 155 oraz 548 Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy organ uznał, że posiadana przez przedsiębiorcę licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego nie uprawnia do wykonywania przewozów drogowych z przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego L. W., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 155 ust. 2 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przejścia własności rzeczy, tym bardziej, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wskazują sposobu dokumentowania faktu bycia właścicielem przewożonego towaru na potrzeby własne. Organ nie uwzględnił faktu, że [...] były sprowadzane przez skarżącego w związku z prowadzoną przez niego działalnością handlową na potrzeby własne w celu zapewnienia odpowiedniej ilości produktów do sprzedaży. Skarżący objął przedmiotowy towar w faktyczne władztwo w dniu jego wydania i miał możliwość rozporządzania nim jak właściciel, o czym świadczy zmiana miejsca przeznaczenia towaru. Taki stan rzeczy akceptowała firma "B", co wynika ze złożonego przez nią w dniu 16 września [...] r. oświadczenia. Ponadto już w dniu 2 lipca [...] r. towar został zawieziony i wydany firmie "D" w C., czego organ nie uwzględnił. Wystawienie faktury, w ocenie pełnomocnika, nie przenosi własności rzeczy na nabywcę, stanowi natomiast czynność techniczną wynikająca z przepisów ustaw o podatku od towarów i usług. Ponadto zaakcentowano, iż skarżący, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie świadczy usług przewozowych na potrzeby osób trzecich, co przemawia za przyjęciem, że przewóz był dokonywany na potrzeby własne. Organ nie podjął kroków zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, czym naruszył art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo na brak podstawy prawnej do przeprowadzenia w dniu 2 lipca [...] r., kontroli samochodu strony. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzory tych dokumentów ( Dz. U. Nr 120, poz. 1025 ) utraciło moc z dniem 29 września 2004 r. na podstawie przepisu art. 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 149, poz. 1452 ). Kolejne rozporządzenie kwestie te regulujące zostało wydane dopiero w dniu 19 stycznia 2006 r. przez Ministra Transportu i Budownictwa ( Dz. U. Nr 19, poz. 53 ). Ponadto podniesiony został zarzut braku kompetencji Dyrektora Izby Celnej w K. do rozpoznania odwołania od decyzji tegoż organu z dnia [...] r. Przepisem nadającym dyrektorowi izby celnej kompetencje do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji jest art. 69 ust. 2 lit. c) ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne. Przepis ten dotyczy jednakże postępowania celnego. Zatem, zdaniem pełnomocnika skarżącego, wyznaczenie organu do rozpoznania odwołania powinno było nastąpić w oparciu o art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a więc do organu nadrzędnego, którym, zdaniem pełnomocnika, jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, zgodne z art. 1 a pkt 1 ustawy o Służbie celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skardze nie można odmówić słuszności, gdyż przede wszystkim rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Według art. 78 Konstytucji RP każda ze strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta określa kolejność załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej, a jednocześnie zapewnia stronom postępowania możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji, gdy w ocenie strony rozstrzygnięcie to narusza jej interes prawny. Wskazuje jednocześnie, że wniesienie środka prawnego służy stronie tylko do jednej instancji. Istota postępowania dwuinstancyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Pierwszy raz następuje to przed organem I instancji, drugi raz natomiast przed organem wyższego stopnia w wyniku złożonego przez stronę odwołania poza wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma zagadnienie, czy Dyrektor Izby Celnej w K. był właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, która przez ten organ została wydana w pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( teks jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 tej ustawy funkcjonariusze organów celnych są uprawnieni do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych. Z kolei w myśl art. 93 ust. 1 i 1 a ustawy o transporcie drogowym stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, działając z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym należy, że użyte w art. 89 ust. 1 pkt 3 sformułowanie "organów celnych" wskazuje, że ustawodawca w zakresie realizacji uprawnień kontrolnych, w tym uprawnienia do wydawania decyzji ( art. 93 ust. 1 ), nie ograniczył właściwości rzeczowej dla jednego organu celnego znajdującego się w strukturze tych organów. Przepis art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, iż Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zatem przyjdzie stwierdzić, iż w sprawach nakładania kar pieniężnych w ramach uprawnień wynikających z ustawy o transporcie drogowym, co następuje w formie decyzji administracyjnej, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W przepisie tym przyjęto jako generalne rozwiązanie zasadę, wedle której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że jeżeli ustawy nie przewidują innego organu odwoławczego, jego właściwość należy ustalać w oparciu o przepis art. 17 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przy czym nie może budzić wątpliwości, że podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia będą przepisy prawa materialnego, w oparciu o które organ pierwszej instancji wydał decyzję, a w razie ich braku przepisy ustrojowe. Wskazać należy, że ustawa o transporcie drogowym w art. 93 ust. 5 przewiduje, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył. W przepisie tym dla oznaczenia organu odwoławczego użyto określenia "organ nadrzędny", a zatem będący wyższym w jakiejś hierarchii. Wobec tak brzmiącego uregulowania organem odwoławczym w rozumieniu tej ustawy nie może być zatem ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Natomiast, w ocenie Sądu, nie ma żadnego uzasadnienia, aby użyte w tej ustawie określenie "organ nadrzędny" traktować odmiennie od określenia organu wyższego stopnia, choć określenie to mogłoby wskazywać na jego ograniczony zakres zastosowania niż wynikałoby to z treści art. 17 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w dniu 2 lipca [...] r. funkcjonariusz Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przeprowadził kontrolę pojazdu należącego do Przedsiębiorstwa A prowadzonego przez T. W.. W wyniku tej kontroli Dyrektor Izby Celnej w K. wydał na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy decyzję o nałożeniu na w/wym. kary pieniężnej. Od decyzji tej zgodnie z art. 93 ust. 5 tej ustawy stronie przysługiwało odwołanie do organu nadrzędnego, a zatem do organu wyższego stopnia. Jednocześnie przepisy tej ustawy nie rozstrzygają o tym, które organy pełnią rolę organów wyższego stopnia. W tym zakresie, zdaniem Sądu, zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Zgodnie z regulacją tej ustawy minister właściwy d.s. finansów publicznych stosownie do art. 1a pkt 1 sprawuje nadzór w sprawach, w których właściwe są organy celne, tj. dyrektor izby celnej oraz naczelnik urzędu celnego. Ponadto jest on również organem celnym w zakresie w jakim prowadzi postępowania celne określone w przepisach odrębnych ( art. 1a pkt 6 powołanej ustawy ). Zatem, zdaniem Sądu, Minister d.s. finansów publicznych z racji sprawowania nadzoru, o którym mowa w cyt. art. 1a pkt 1 ustawy o Służbie Celnej jest organem wyższego stopnia do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez dyrektora izby celnej w zakresie realizacji uprawnień wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Przyjdzie zauważyć, że przepis, który nadaje dyrektorowi izby celnej kompetencje do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji jest art. 69 ust. 2 lit. c) ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 68, poz. 62 ze zm.). Jednakowoż zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, iż regulacja ta dotyczy wyłącznie postępowania w sprawach celnych. Zamieszczenie przepisów regulujących kwestię właściwości organów celnych w ustawie Prawo celne oznacza bowiem, że jej zastosowanie odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawach w niej uregulowanych. Natomiast kontrola wykonywana w zakresie dotyczącym transportu drogowego, a co za tym idzie uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych nie mieści się w zakresie postępowania celnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej, co skutkowało jednocześnie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Wskazane naruszenia wyczerpały znamiona stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa a okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie jej nieważności po myśli art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym uznając powyższe za przedwczesne. Sąd zgodnie z art. 152 tej ustawy orzekł że zaskarżona decyzja, nie może być wykonywana przed uprawomocnieniem się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 w/wym. ustawy. Koszty te obejmują wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł, co odpowiada minimalnej stawce określonej w § 6 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), koszty przejazdu na rozprawę w kwocie [...] zł oraz koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa substytucyjnego w wysokości [...] zł zgodnie z dowodem jej uiszczenia.