IV SA/Gl 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], nie stwierdzono u M.M. (M.) choroby zawodowej w postaci pylicy płuc wymienionej w poz. 2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2001 r. Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u ww. przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowania czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że M.M. od [...] do [...] zatrudniony był w A SA KWK B w J. kolejno jako: pomoc dołowa, młodszy górnik, górnik stale pod ziemią. Do jego obowiązków zawodowych należało: obsługa przenośników, ręczny i mechaniczny transport materiałów, prace w przodku i w ścianie. Od [...] do [...] zatrudniony był jako wydawca i konserwator aparatów w wymiarze ½ etatu na powierzchni. Dalej wskazano, iż zakład pracy potwierdził, że pracownik ten wyłącznie podczas pracy na dole kopalni narażony był na ponadnormatywne zapylenie pyłem węglowo-kamiennym Z orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] wynikał natomiast brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Zaznaczono, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Badanie radiologiczne z dnia [...] nie ujawniło u badanego zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających do rozpoznania pylicy płuc. Na skutek odwołania od ww. orzeczenia M.M. był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie również nie znaleziono podstaw do rozpoznania pylicy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na brak w aktualnym radiogramie klatki piersiowej zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u badanego pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Wskazano, iż podstawą do rozpoznania klinicznego pylicy płuc u górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach (zacienień okrągłych i regularnych) mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. W wykonanym badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji. Stwierdzono jedynie obniżenie przepływów w drobnych drogach oddechowych a w gazometrii cech niewydolności oddechowej. W opisie zdjęcia RTG z dnia [...] wskazano obustronnie płuca nadmiernie jasne rozedmowo, pasmowate zagęszczenia nadprzeponowo po stronie prawej, obustronnie drobne, nieregularne zacienienia siateczkowo-smużkowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Twierdził, że stan jego zdrowia stale się pogarsza. Do odwołania złożył kartę wypisową ze Szpitala Wojewódzkiego Chorób Płuc w W. z dnia [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w toku postępowania odwoławczego wystąpił do Instytutu o wyjaśnienie czy wydając orzeczenie lekarskie uwzględniono wyniki badań wykonanych w Wojewódzkim Szpitalu Chorób Płuc w W., gdzie w karcie wypisowej rozpoznano u M.M. "zmiany rozsiane obu płuc do diagnostyki – podejrzenie pylicy płuc" oraz czy zmiany te, wobec rozbieżności w diagnostyce kwalifikują się do wykazu chorób zawodowych. Placówka orzecznicza, w odpowiedzi przesłała pismo informujące, iż wydając orzeczenie wzięto pod uwagę i poddano analizie wyniki badań szpitalnych. Wskazano nadto, że obecność złogów pyłu węglowego (opisana w bronchofiberoskopie) określana często jako anthracosis nie może być rozpoznana jako pylica. Ponadto potrzymano w całości treść wydanego orzeczenia z [...]. Jeszcze raz podkreślono, że obowiązującą metodą przy podziale zmian radiologicznych w pylicach jest klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r., która umożliwia systematyczny i porównywalny opis zmian radiologicznych w obrębie narządów klatki piersiowej wywołanych wdychaniem pyłów i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich. Wskazano, że opisany tryb postępowania orzeczniczego podano za podręcznikiem dla lekarzy medycyny pracy "Choroby zawodowe" pod red. Prof. K. Marka. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy, § 8 i § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji powołano się na treść § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż jest to przepis intertemporalny nakazujący stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 3.09.2002 r. przepisy obowiązujące w dniu ich wszczęcia. W toku postępowania odwoławczego organ dokonał ustaleń stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym wskazując dodatkowo, na narażenie strony na pył węglowy w KWK C w W. w latach [...]. Mając na względzie treść wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, mimo, iż dokumentacja zgromadzona w czasie dochodzenia epidemiologicznego wskazywała na narażenie zawodowe odwołującego, uznał stanowisko organu I instancji za zasadne. Stwierdził również, że orzeczenia lekarskie zostały wprawdzie wydane na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, to w świetle obowiązujących przepisów zachowują swoją ważność, gdyż zakres badań i metodologia nie uległy zmianie. Ponadto organ wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego przy kolejnych badaniach kontrolnych. Zaznaczył, że podstawą wydania orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] były natomiast zdjęcia RTG klatki piersiowej, w których nie stwierdzono zmian odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny będących podstawą rozpoznania klinicznego pylicy zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Uznano nadto, iż nie ma podstaw do kwestionowania wydanych w sprawie orzeczeń medycznych, bowiem oparto je na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach lekarskich zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi. M.M. nie zgadzając się ze stanowiskiem organów administracji wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucił powołanie się w obu decyzjach na orzeczenia lekarskie zawierające ogólnikowe stwierdzenia nie poparte argumentacją, która wyjaśniałaby, że nie cierpi na pylicę płuc. Również w piśmie Instytutu z dnia [...] nie zajęto jednoznacznego stanowiska co do rozbieżności w diagnostyce radiologicznej, a także w kwestii podejrzenia pylicy płuc, co wynika z karty wypisowej leczenia szpitalnego. Zdaniem skarżącego skoro w dotychczasowym postępowaniu nie wykluczono u niego pylicy, to organy inspekcji sanitarnej bezzasadnie odmówiły stwierdzenia tej choroby zawodowej. Rozpoznane zmiany wskazujące na podejrzenie pylicy płuc są natomiast wynikiem wieloletniego działania czynnika szkodliwego w środowisku pracy w stężeniach znacznie przekraczających dopuszczalne normy. Dlatego też uważa, że choroba ta, jako figurująca w wykazie chorób zawodowych, powinna być u niego stwierdzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 zwanej dalej P.p.s.a.). Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne oraz dowody zebrane w sprawie Sąd uznał, że sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że decyzja wydana w sprawie jest co najmniej przedwczesna. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej pylicy płuc były orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych. Bezsporne jest bowiem, że skarżący w latach [...] pracował w zakładach górniczych w narażeniu na pył kamienno-węglowy. W orzeczeniach Poradni Chorób Zawodowych w S., a także Instytutu Medycyny Pracy w S. uzasadniano brak możliwości rozpoznania u skarżącego pylicy płuc powołując się na brak u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy. Jednocześnie jednak, dokonując opisu zdjęcia RTG z dnia [...] lekarze orzecznicy Instytutu zaobserwowali nieregularne zacienienia siateczkowo-smużkowe i pasmowate zagęszczenia. Również w opisie zdjęcia TK klatki piersiowej z [...] znajdującego się na odwrocie karty wypisowej Wojewódzkiego Szpitala Chorób Płuc wskazuje na linijne zagęszczenia miąższowe płuca prawego oraz w obrębie obu płuc widoczne rozsiane drobnoguzkowe struktury. Zdaniem Sądu orzeczenia jednostek diagnostycznych wydane w niniejszej sprawie nie odpowiadają wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi w 1980r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy, nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" ma więc charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów choroby pylicy takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. Klasyfikacja nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych, ani nie bierze pod uwagę zdolności do pracy. Klasyfikacja nie oznacza prawnych definicji pylicy dla celów odszkodowań, ani nie implikuje poziomu, na którym wypłacane jest odszkodowanie. Na marginesie zaznaczyć można nadto, iż ostateczne zmiany w najnowszej edycji "Klasyfikacji" zostały zakończone w 2000 r. (ILO 2000). Powołując się zatem na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany i z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować, jako pylica. Zwraca uwagę, iż w orzeczeniach medycznych wyniki badań radiologicznych wskazywały w płucach skarżącego na obecność nieregularnych zacienień siateczkowo-smużkowych oraz zagęszczeń miąższowych. Orzeczenie Instytutu oraz pismo uzupełniające natomiast dyskwalifikuje występujące w płucach badanego zmiany, jako charakterystyczne dla pylicy płuc. Stanowisko takie nie zostało jednak uzasadnione. Zdaniem Sądu, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie tylko nie zwalnia placówki medyczne od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska ale nie zwalnia także lekarzy od szczegółowego ustosunkowania się do wyników innych badań, którymi dysponowali w czasie wydawania opinii. Zwłaszcza, iż badania TK przeprowadzone w szpitalu chorób płuc są badaniami niewątpliwie bardziej czułymi, pozwalającymi na wcześniejsze diagnozowanie chorób płuc. Stwierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy płuc, zaś obecność złogów pyłu węglowego nie może być rozpoznana jako pylica jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych, a w konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja oparta na orzeczeniach, lakonicznych i nienależycie uzasadnionych wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bez względu bowiem na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia. Rolą organu jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie nie wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Organ musi nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. Lex nr 27106 ). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów ( por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Wskazując zatem ponownie, iż Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, Sąd uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. do jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, a także oceny prawnej przedstawionej powyżej. Rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które przy jednoczesnym uwzględnieniu dokumentacji medycznej skarżącego, jako że stanowi ona dowód w sprawie, zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu stwierdzone u badanego objawy w postaci zacienień siateczkowo-smużkowych, pasmowatych zagęszczeń miąższowych, rozsianych drobnoguzkowych struktur, czy obecności złogów pyłu węglowego mogące uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych. Należy bowiem ponownie podkreślić, iż powołanie się placówki diagnostycznej na wytyczne stosowania międzynarodowej klasyfikacji radiogramów pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy, jako na podstawę wykluczenia choroby pylicy u skarżącego, z punku widzenia wymogów opinii jest niewystarczające i ma charakter wypowiedzi autorytarnej. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.