IV SA/Gl 1103/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność § [...] pkt [...] zaskarżonej uchwały, 2) określa, że § [...] pkt [...] zaskarżonej uchwały nie może być wykonany. Rada Miejska w S., Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Gminy S. oraz statutów jednostek pomocniczych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.), wprowadziła zmiany w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] r. poz. [...]). W § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] r. przyjęto, że w § [...] załącznika do uchwały Nr [...] zostanie dodany ust. [...] w brzmieniu "W przypadku braku (lub niekompletności) wybieralnych organów jednostki pomocniczej, albo stwierdzenia braku możliwości spełniania przez nie statutowych funkcji, przedłużających się powyżej 3 miesięcy, Rada, stosowną uchwałą wyznacza osobę sprawującą funkcję organu wykonawczego lub zawiesza funkcjonowanie jednostki pomocniczej do czasu skutecznego przeprowadzenia wyborów do tych organów." Następnie, w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, Burmistrz Miasta S. wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może znieść jednostkę pomocniczą. Tym bardziej więc może zastosować środki mniej radykalne, a takim jest mechanizm zaproponowany w § [...] ust. [...] uchwały. Ponadto w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, przewidziano podobny do przyjętego przez Radę Miejską w S., mechanizm oddziaływania na organy gminy. Dodał, że uregulowane zagadnienie ma charakter ustrojowy, tzn. dotyczy ustroju gminy. Natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Zakres materii statutowej nie został w ustawie ściśle określony. Jeśli właściwy dla uregulowania zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej jest statut gminy, to również w statucie jest gminy jest miejsce dla określenia zaproponowanego mechanizmu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Gminy S. oraz statutów jednostek pomocniczych – w części określonej w § [...] pkt [...] uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wobec organów samorządu terytorialnego bezwzględne zastosowanie ma konstytucyjna zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym wszelkie czynności podejmowane przez organy gminy muszą mieć wyraźną podstawę normatywną w obowiązującym porządku prawnym. Ustalając zasady funkcjonowania sołectwa nie można mechanicznie przenosić rozwiązań wypracowanych na gruncie prawa o ustroju samorządu gminnego – w tym przypadku art. 97 ustawy o samorządzie gminnym. Wadliwość mechanizmu prawnego zaproponowanego przez Radę Miejską w S. sprowadza się do tego, że skutkiem braku lub niekompletności wybieralnych organów sołectw albo przedłużającego się braku możliwości pełnienia przez nie statutowych zadań, jest wyznaczenie osoby sprawującej funkcję organu wykonawczego jednostki lub zawieszenie funkcjonowania jednostki do czasu przeprowadzenia wyborów do tych organów. Niedopuszczalność powyższego rozwiązania wynika z tego, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, brak wybieralnych organów sołectwa skutkuje koniecznością przeprowadzenia wyborów, w trybie art. 36 ust. 2 tej ustawy. Skoro zatem kwestionowany zapis statutowy narusza wyraźny ustawowy nakaz postępowania, nie może być traktowany jako realizacja konstytucyjnej kompetencji rady gminy do kształtowania ustroju gminy. Ponadto unormowanie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tj. rada gminy nie może postanowić o ustaleniu innego trybu wyboru wskazanych organów. Przyjęcie postanowienia umożliwiającego obsadzenie organu wykonawczego gminnej jednostki pomocniczej w drodze wyznaczenia osoby do pełnienia tej funkcji jest sprzeczne z wyżej wymienionym przepisem. Ponadto, w cytowanym w piśmie Rady Miejskiej w S. przepisie art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, nie występuje przesłanka braku organu, a wyłącznie braku skuteczności działania organów i brak powyższy może prowadzić do zawieszenia organów gminy z jednoczesnym ustanowieniem zarządu komisarycznego. Tymczasem Rada Miejska w S. w § [...] pkt [...] kwestionowanej uchwały przewidziała konsekwencje w postaci wyznaczenia osoby sprawującej funkcję organu wykonawczego lub (według wyboru Rady), zawieszenia funkcjonowania jednostki. Ponadto sankcja w postaci zawieszenia – o której stanowi art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dotyczy organów jednostki, a nie - jak przyjęła Rada Miejska w S. – funkcjonowania samej jednostki. Natomiast zgodnie z art. 7 Konstytucji RP istnieje wyraźny wymóg przestrzegania przez radę gminy szczegółowych podstaw prawnych każdego działania. W świetle powyższej argumentacji, postanowienie § [...] pkt [...] uchwały, nie znajdujące uzasadnienia w obowiązującym ustawodawstwie, wykracza poza granice materii statutowej – co skutkuje koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Burmistrz Miasta S. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Dodał, że istnieje potrzeba wypełnienia luki w obowiązujących przepisach, polegającej na braku mechanizmu skutecznego oddziaływania na wybieralne organy jednostek pomocniczych w razie zdekompletowania składu osobowego tych organów lub z powodu ich bezczynności tj. braku jakiejkolwiek aktywności. Ponadto kwestionowany mechanizm miałby zastosowanie tylko do czasu skutecznego przeprowadzenia wyborów do wybieralnych organów jednostki pomocniczej, a więc nie eliminuje demokratycznego mechanizmu wyborczego. Konieczność stworzenia takiego mechanizmu powstała w praktyce, kiedy to zwoływane wielokrotnie zebrania mieszkańców jednostki pomocniczej, jaką jest miasto S., nie zdołały wyłonić przewidzianej statutem tej jednostki [...]-osobowej Rady Mieszkańców (organ wykonawczy), z uwagi na uczestnictwo w tych zebraniach, mieszkańców w liczbie mniejszej niż [...] osób. W tych okolicznościach mechanizm wyborczy na przestrzeni kilku miesięcy okazał się nieskuteczny. Obowiązujące w tym zakresie przepisy były niewystarczające, jeśli pominąć możliwość zniesienia jednostki pomocniczej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Proponowany mechanizm jest tylko swoistym czasowym uzupełnieniem demokratycznego mechanizmu wyborczego. Wobec tego nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia ustawowego nakazu postępowania wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy, dotyczącego przeprowadzenia wyborów do organów jednostki pomocniczej. Ponadto zgodnie z ustawą – tworzenie, łączenie, podział oraz znoszenie jednostek pomocniczych należy do kompetencji rady gminy, a zasady w tym zakresie określa statut gminy (art. 5 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec tego zarzut organu nadzoru, że argumentacja "a maiore ad minus" jest w tym przypadku niedopuszczalna, przy braku uzasadnienia tego stanowiska, jest nieuprawniony. Bezzasadny jest również zarzut skargi, że w ust. [...] § [...] uchwały, przewidziano, według wyboru rady, wyznaczenie osoby sprawującej funkcję organu wykonawczego lub zawieszenie funkcjonowania jednostki pomocniczej, zamiast zawieszenia organów tej jednostki. Nie może wchodzić w rachubę zawieszenie organów jednostki pomocniczej, gdyż są nimi również zebrania mieszkańców (art. 36 i art. 37 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrznych jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, jest generalną podstawą wszystkich przepisów statutowych. Wynika z niego kompetencja rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy. Błędem jest kwestionowanie przepisu statutu gminy tylko z tego powodu, że brak jest szczegółowej podstawy prawnej oddzielnie dla każdego przepisu statutu. Dodatkowo przepis art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Granicę swobody gminy w kształtowaniu treści statutu gminy wyznacza zasada wyrażona w wyroku NSA z dnia 26 listopada 1991 r. (IISA 893/91, ONSA 1993/1/9), zgodnie z którą "wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) uprawnienie rady gminy do uchwalenia statutu gminy i jego zmiany należy rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej i trybu prac rady (art. 22 tej ustawy), która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy". Na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należało, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie powyższego terminu – jak stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że wnioski organu nadzoru o sprzeczności z prawem § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., są zasadne, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym § [...] pkt [...] wymienionej uchwały Rady Miejskiej w S. przyjęto, że w § [...] załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] r. poz. [...]), zostanie dodany ust. [...] w brzmieniu "W przypadku braku (lub niekompletności) wybieralnych organów jednostki pomocniczej, albo stwierdzenia braku możliwości spełniania przez nie statutowych funkcji, przedłużających się powyżej 3 miesięcy, Rada, stosowną uchwałą wyznacza osobę sprawującą funkcję organu wykonawczego lub zawiesza funkcjonowanie jednostki pomocniczej do czasu skutecznego przeprowadzenia wyborów do tych organów." Na wstępie wskazać należało, że art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, wraz z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustanawiają kompetencję rady gminy do statutowego regulowania wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Natomiast przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Podkreślenia wymaga, że statut, jako akt prawa miejscowego podlega regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie, a więc nie może być sprzeczny z unormowaniami rangi ustawowej. Natomiast regulacja, zgodnie z którą organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy pochodzą z wyboru, należy do materii ustawowej. Wobec tego tylko ustawa może wprowadzić wyjątki od zasady rangi ustawowej, wyrażonej w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Na uwzględnienie zasługiwał zatem zarzut skarżącego, że rozwiązanie zaproponowane przez Radę Miejską w S. w zaskarżonej części uchwały, jest niedopuszczalne, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, brak wybieralnych organów sołectwa skutkuje koniecznością przeprowadzenia wyborów, w trybie art. 36 ust. 2 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że – jak wskazał skarżący - przyjęcie postanowienia umożliwiającego obsadzenie organu wykonawczego gminnej jednostki pomocniczej w drodze wyznaczenia osoby do pełnienia tej funkcji jest sprzeczne z wyżej wymienionym przepisem. Cytowany przepis przewiduje przecież w sposób obligatoryjny, że obsadzenie organów wykonawczych gminnej jednostki pomocniczej następuje w drodze wyborów, a nie w żaden inny sposób. Wobec wyraźnej sprzeczności zakwestionowanego "mechanizmu" z przepisem ustawy, bez znaczenia jest pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że mechanizm ten miał mieć zastosowanie tylko do czasu skutecznego przeprowadzenia wyborów do wybieralnych organów jednostki pomocniczej, a więc, że "nie eliminuje demokratycznego mechanizmu wyborczego". Nie ma bowiem żadnego znaczenia w zakresie oceny zgodności z prawem, okoliczność, czy uznana za sprzeczną z przepisem ustawowym regulacja, miała mieć zastosowanie czasowe czy stałe. Zawarte w dalszej części odpowiedzi na skargę twierdzenia, że "konieczność stworzenia takiego mechanizmu powstała w praktyce, kiedy to zwoływane wielokrotnie zebrania mieszkańców jednostki pomocniczej, jaką jest miasto S., nie zdołały wyłonić przewidzianej statutem tej jednostki [...]-osobowej Rady Mieszkańców (organ wykonawczy), z uwagi na uczestnictwo w tych zebraniach, mieszkańców w liczbie mniejszej niż [...] osób" oraz, że "w tych okolicznościach mechanizm wyborczy na przestrzeni kilku miesięcy okazał się nieskuteczny" nie mają waloru odpowiedzi na zarzuty dotyczące zgodności z prawem unormowania ustanowionego w zaskarżonej części uchwały, gdyż stanowią tylko wskazanie pozaprawnych motywów, jakie kierowały radą gminy przy uchwalaniu tej regulacji. Nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja Burmistrza Miasta S., zawarta w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, następnie podtrzymana w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, przewidziano podobny do przyjętego przez Radę Miejską w S., mechanizm oddziaływania na organy gminy. Podkreślić przede wszystkim należało, że unormowanie, na które powołuje się Burmistrz Miasta S., zostało przewidziane w przepisach samej ustawy. Tymczasem zaskarżony przepis Statutu, jako akt prawa miejscowego – jak już była o tym mowa - jest aktem normatywnym podporządkowanym ustawie i właśnie dlatego nie może wprowadzać wyjątków od zasad, które są ustanowione przepisami ustawowymi. Wówczas jest bowiem sprzeczny z unormowaniami rangi ustawowej. Tylko ustawa może wprowadzać wyjątki od zasad, które są ustanowione przepisami ustawowymi. Natomiast bez wątpienia – jak wskazał w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. - z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wynika kompetencja rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy. Jednakże właśnie wymieniony przepis Konstytucji wprowadza równocześnie warunek określania – w granicach ustaw – ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego przez ich organy stanowiące. W podobny sposób odnieść się należało do przytoczonego w piśmie Burmistrza Miasta S. poglądu, cytowanego (za Sądem pierwszej instancji) w wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9), iż błędem jest kwestionowanie przepisu statutu gminy tylko z tego powodu, że brak jest szczegółowej podstawy prawnej oddzielnie dla każdego przepisu statutu. Trafność powyższego zapatrywania nie budzi najmniejszych wątpliwości. Przy czym raz jeszcze podkreślić należało, że przyczyną uwzględnienia skargi organu nadzoru, nie był brak szczegółowej podstawy prawnej dla zakwestionowanego przepisu uchwały Rady Miejskiej w S., ale sprzeczność tego przepisu z prawem. W uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku z dnia 8 lutego 2005 r., na który powołał się Burmistrz Miasta S. - Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył tezę z piśmiennictwa, że "(...) Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. (Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce. PDW "Ławica", Poznań 1994, s. 16-18A). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że - jak już była o tym mowa – w niniejszej sprawie uwzględniono skargę organu nadzoru właśnie z powodu sprzeczności zaskarżonego przepisu statutu z wyraźnym nakazem ustawowym tj. nakazem przewidzianym w przepisie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy prezentuje tę samą linię orzecznictwa, której wyrazem jest cytowany przez Burmistrza Miasta S., w odpowiedzi na skargę, wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r. (II SA 873/91, ONSA 1993/1/9). Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem unormowań statutu gminy w zakresie zasad głosowania, NSA podkreślił wówczas, że wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), uprawnienie rady gminy do uchwalenia statutu i jego zmiany należy rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady (art. 22 tej ustawy), która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy. Co więcej – wskazał również, że regulacji przewidzianych w ustawie o samorządzie terytorialnym, nie może zmieniać żaden akt rangi niższej, na przykład uchwała rady gminy. Mając zatem na uwadze, że ustawa o samorządzie gminnym - w art. 36 ust. 2 - nakazuje obsadzanie organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy w drodze wyboru, niedopuszczalne jest unormowanie statutu, zgodnie z którym rada gminy wyznacza osobę pełniącą funkcję organu wykonawczego. Jak już była o tym mowa, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem kwestionowanego unormowania okoliczność, czy sprzeczna z przepisem ustawowym regulacja, miała mieć zastosowanie czasowe czy stałe. Na marginesie dodać należało – odnośnie zakresu czasowego stosowania zakwestionowanej regulacji - że § [...] pkt [...] zaskarżonej uchwały przewidywał jej stosowanie "do czasu skutecznego przeprowadzenia wyborów do tych organów.", a więc bez określenia maksymalnej długości tego okresu. Z uwagi na sprzeczność istotnej części zakwestionowanego przepisu statutu gminy z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne było usunięcie go w całości z obrotu prawnego. Wobec powyższego – na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej przez organ nadzoru części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Uwzględniając skargę, Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że § [...] pkt [...] zaskarżonej uchwały, którego nieważność stwierdzono, nie może być wykonany.