IV SA/Gl 1105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem zastępczym Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2018 r., nr NPII.4131.4.10.2017 w sprawie zmiany nazwy ulicy, na podstawie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa dekomunizacyjna"), po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ulicy "30-Lecia" położonej w mieście Kalety nadano nazwę "Ofiar Katynia". W jego uzasadnieniu podniesiono, iż obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa dekomunizacyjna wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 ustawy nałożono na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął wyżej wskazany termin, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda Śląski pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr NPII.4100.51.2017, zwrócił się do Burmistrza Miasta Kalety z prośbą o udzielenie informacji odnośnie działań, podjętych w celu zmiany nazw czterech ulic, w tym również ulicy "30-Lecia" oraz podanie propozycji ich nowych nazw. Dodatkowo podniósł, że nazwy ulic nie zostały zmienione w terminie przez co naruszają art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. W odpowiedzi na Burmistrz Miasta Kalety pismem z dnia 14 września 2017 r., znak: OPiPŚ.0711.24.2017, podał, że nazwa ulicy "30-Lecia" została nadana ponad 40 lat temu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach, w odnośnych ówczesnych Dziennikach Urzędowych brak jakiegokolwiek uzasadnienia tej nazwy. Zaznaczono, iż "nazwa 30-lecia nie odnosi się w żaden sposób do upamiętnienia PRL-u czy jakiegoś zdarzenia związanego z tym okresem - ma więc charakter neutralny". Wojewoda Śląski, realizując wymóg, wynikający z art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, pismem z dnia 26 września 2017 r., nr NPII.4100.219.2017, zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o uzyskanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W dniu 5 czerwca 2018 r. organowi nadzoru doręczona została opinia IPN w Warszawie nr BUW-940-11-(116)/18 z dnia 27 maja 2018 r., potwierdzająca niezgodność nazwy ulicy "30-Lecia" w Kaletach z przepisem art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Instytut stoi na stanowisku, iż powyższa nazwa przyjęta została dla upamiętnienia XXX rocznicy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (...). Nazwa Polska Rzeczpospolita Ludowa (PRL) była oficjalną nazwą niesuwerennego, zależnego od Związku Sowieckiego państwa komunistycznego, formalnie przyjętą 22 lipca 1952 r. Funkcjonowała oficjalnie do 31 grudnia 1989 r. Zarówno w okresie komunizmu, jak i po odzyskaniu niepodległości przyjęło się nazwą PRL określać także okres wcześniejszy, tj. lata 1944-1952. Stąd jako punkt odniesienia do świętowania kolejnych rocznic istnienia PRL komuniści przyjmowali fikcyjną datę stworzenia przez Stalina Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, tj. dnia 22 lipca 1944 r. Stąd też - jak zaznaczono w opinii - władze komunistyczne bardzo często nadawały nazwy ulic lub osiedli, odnoszące się do rocznic utworzenia PKWN i traktowały jako upamiętniające rocznice powstania PRL. Wskazano również, że: Nazwę PRL oficjalnie wprowadzono do "Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej", ogłoszonej dnia 22 lipca 1952 r. po uwzględnieniu wszystkich poprawek naniesionych przez Józefa Stalina. W związku z powyższym nazwa upamiętniająca XXX lecie PRL wpisuje się w gloryfikację funkcjonującego pod sowiecką ochroną na ziemiach polskich totalitarnego, komunistycznego systemu władzy, budowanego na polskich ziemiach od 1944 roku przez Związek Sowiecki - wbrew suwerennym prawom Rzeczypospolitej Polskiej. Pełna zależność PRL od ZSRS pociągała za sobą realizację przez jej władze w całym okresie istnienia priorytetów polityki sowieckiej, traktowanych jako nadrzędne wobec interesów obywateli polskich. Immanentnymi cechami PRL byty likwidacja gospodarki wolnorynkowej, gwałcenie swobód obywatelskich i praw człowieka oraz liczne - w myśl obowiązującego prawa niepodlegające przedawnieniu - zbrodnie (w tym mordy sądowe) popełniane pod osłoną instytucji państwowych PRL. Nazwa ta wciąż utrwala tezy propagandy politycznej i indoktrynacji społeczeństwa z okresu komunizmu. Faktycznie stanowi wyraz lekceważenia pamięci ofiar komunistycznego totalitaryzmu oraz braku szacunku dla dorobku walki Polaków o wolność obywatela i niezawisłość Państwa w XX wieku (...). Według art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwy (...) urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Nadto, zgodnie z wykładnią językową "symbolizować" oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu; być symbolem czegoś. Z kolei, "propagować" to szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli (Słownik Języka Polskiego, oprać. E. Sobol, Warszawa 2005, s. 761,979). W świetle powyższego nie ulega kwestii, iż nazwa ulicy XXX lecia w Kaletach, jako odnosząca się faktycznie do XXX lecia PRL-u propaguje komunizm, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda Śląski w pełni podziela i przyjmuje jako swoje wnioski płynące z opinii Instytutu Pamięci Narodowej, uznając - wobec bezczynności Rady Miejskiej w Kaletach - konieczność zmiany nazwy ulicy "30-Lecia", jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, bowiem nie została ona zmieniona przez Gminę Kalety w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany - jako przyjętej dla upamiętnienia XXX rocznicy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej - został potwierdzony przez Instytut Pamięci Narodowej. Tezę o niezgodności nazwy ulicy z ustawą dekomunizacyjną potwierdza dodatkowo fakt przyjęcia tej nazwy w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Stosownie do brzmienia art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej podstawowym założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Wojewoda Śląski pismem z dnia 20 października 2017 r., nr NPII.4100.219.2017, zwrócił się do Burmistrza Kalet z prośbą o podanie propozycji nowej nazwy tej ulicy, adekwatnej do nazw ulic, które położone są w jej najbliższej okolicy (np. Wierzbowa, Wczasowa, Ustronna, Paderewskiego, Tamogórska). W odpowiedzi Burmistrz Miasta Kalety pismem z dnia 25 października 2017 r., nr WSiRG.7020.74.2017.BG, po odbyciu spotkania z radnymi miasta Kalety, którzy reprezentują m.in. tę ulicę zasugerował, aby nadać ulicy nazwę ul. "30 -Lecia połączenia gmin". W załączeniu przedłożono kopię elektroniczną uchwały Nr X/44/75 Miejskiej Rady Narodowej w Kaletach z dnia 22 grudnia 1975 roku w sprawie nadawania i zmiany nazw ulic oraz numeracji nieruchomości miasta Kalet, w której nadano nazwę ulicy "30-Lecia" (pkt 2 ppkt 8 uchwały - zmieniający wcześniejszą nazwę ul. Ligonia z dniem 22 grudnia 1975 r.). W kolejnym piśmie z dnia 13 listopada 2017 r., nr WSiRG70.2078.2017, Burmistrz Miasta Kalety potwierdził tę propozycję. Zdaniem Wojewody Śląskiego nie jest prawdziwe twierdzenie Burmistrza Kalet, iż proponowana nazwa "30 LECIA POŁĄCZENIA GMIN" nawiązuje do połączenia Gmin: Kalety i Miotek, oraz że "w roku 2002 była 30 rocznica połączenia" tychże wymienionych gmin. Z informacji powszechnie dostępnych wynika, że zdarzenie, do którego miałaby nawiązywać proponowana nazwa nigdy nie miało miejsca. Gmina Kalety - dawna gmina wiejska powołana została na podstawie ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz. U. z 1944 r. nr 5, poz. 22) oraz dekretu z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1944 r. nr 14, poz. 74 i rozporządzenia Wojewody Śląsko-Dąbrowskiego z dnia 27 listopada 1945 (Śląsko-Dąbrowski Dziennik Wojewódzki, nr 34, kat., dnia 22 grudnia 1945 r.). Siedzibą władz gminy była wieś Kalety. Według stanu z dnia 1 stycznia 1946 r. gmina składała się z 2 gromad: Kalety i Zielona (Zielona utworzyła później odrębną gminę Zielona). Jako gmina wiejska jednostka przestała istnieć z dniem 1 stycznia 1951 r. wraz z nadaniem Kaletom praw miejskich i przekształceniem jednostki w gminę miejską (do której równocześnie przyłączono obszar zniesionej gminy Zielona). Gromady, z gromadzkimi radami narodowymi (GRN), jako organami władzy najniższego stopnia na wsi, funkcjonowały od reformy reorganizującej administrację wiejską przeprowadzonej w oparciu o ustawę z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. z 1954 r. nr 43 poz. 191), która weszła w życie 29 września 1954 r., do momentu ich zniesienia z dniem 1 stycznia w Stalinogrodzie z dnia 15 listopada 1954 r. w sprawie ogłoszenia uchwał Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia 5 października 1954r., dotyczących reformy podziału administracyjnego wsi (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia 1 grudnia 1954 r., nr 10, poz. 54). W skład jednostki weszły obszary kart 1 i 2 z obrębu Zielona, karty 1 z obrębu Łany Dyrdy, karty 1 z obrębu Łany Sopota i kart 1-5 z obrębu Woźniki Las oraz parcele nr kat. 32/17, 35/19, 31/20, 36/23, 39/22 i 24-27 z obrębu Lubsza Las, które wyłączono z miasta Kalety w tymże powiecie. Dla gromady ustalono 10 członków gromadzkiej rady narodowej (uchwała Nr 45/300 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublińcu z dnia 4 października 1954 r. w sprawie ustalenia liczby członków gromadzkich rad narodowych (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia 8 października 1954 r., nr 8, poz. 41)). Gromadę Miotek zlikwidowano z dniem 1 stycznia 1973 r., zgodnie z wymogami ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych. W myśl § 4 pkt 5 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz. U. z 1972 r. nr 50, poz. 327) z datą tą "włączono do Miasta Kalety obszar Sołectwa Miotek". Zatem proponowany przez Burmistrza Kalet sposób postępowania mógł zostać przyjęty dla dokonania legalizacji nazwy ulicy "30 - Lecia" poprzez jej zmianę na "30 LECIA POŁĄCZENIA GMIN", o ile jednak w realiach sprawy zaistniałby rzeczony "przedmiot upamiętnienia" przez tę nową nazwę ulicy. Tymczasem, jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skoro bowiem nazwę tę "30-Lecia" wprowadzono w dniu 22 grudnia 1975 r., to wydarzenie upamiętnione tą nazwą musiałoby faktycznie mieć miejsce 30 lat wcześniej, to jest około 1945 r. Tymczasem w omawianej sprawie nie można wiązać obchodów 30 - lecia połączenia gmin z wydarzeniem, które w realiach historycznych w ogóle nie zaistniało. Nigdy nie została bowiem utworzona odrębna Gmina Miotek. Nadanie nazwy ulicy 30- Lecia w Kaletach w dniu 22 grudnia 1975 r., tj. niespełna po upływie 3 lat od wejścia sołectwa Miotek w granice administracyjne Gminy Kalety, z pewnością nie wiąże się z uczczeniem wspomnianego wydarzenia. Do Wojewody Śląskiego wpłynęła także inna propozycja, dotycząca zmiany nazwy ulicy "30-Lecia" w Kaletach na ul. "Ofiar Katynia", do której się przychylił. Zdaniem Wojewody Śląskiego, Burmistrz Kalet nie wskazał żadnej okoliczności, która byłaby godna uhonorowania i pozostawała w związku z proponowaną nazwą ulicy, dlatego nie uwzględnił zaproponowanej wyżej nazwy ulicy. W tych okolicznościach sprawy, wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy ulicy z "30-Lecia" na "Ofiar Katynia" należy uznać za uzasadnione i konieczne. Jednocześnie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie tej ustawy są wolne od opłat. Zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy dekomunizacyjnej nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową. W treści zarządzenia zastępczego, zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495, zwanej dalej w skrócie: "ustawa zmieniająca"), zawarto również pouczenie o prawie, trybie i terminie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia zarządzenia, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, wynikał z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, że Rada Miejska w Kaletach, w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, nie zmieniła nazwy "30-Lecia", dlatego koniecznym stało się wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego i nadanie nowej nazwy, która jest zgodna z art. 1 tej ustawy. Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Burmistrz Miasta Kalety, po podjęciu w tej sprawie przez Radę Miejską w Kaletach uchwały nr 307/XLI/2018 z dnia 6 września 2018 r. Na wstępie sprecyzował zarzut naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 2 w związku z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w związku z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4, oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, polegający na wydaniu zarządzenia w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych. Z tego powodu domagał się uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wstrzymania jego wykonania do czasu wydania orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia orzeczenia oddalającego skargę ze względu na okoliczność, że jego wykonanie wyrządzi znaczną szkodę w postaci kosztów wymiany tablic z nazwą ulicy oraz szeregu dokumentów i wniosków rejestrowych znacznej liczby mieszkańców. Akcentował, że zaskarżone zarządzenie narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, która nie spełnia zasad poprawnej legislacji poprzez zastosowanie w niej zwrotów niedookreślonych czy ogólnikowych, uniemożliwiających wręcz ustalenie działań prawnie zakazanych. Ustawodawca nałożył na jednostki samorządu terytorialnego nakazy bądź zakazy objęte sankcjami, nie wprowadzając podobnych obowiązków na podmioty administracji rządowej, w których kompetencji jest również nadawanie nazw obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej. Narusza to zasadę równego traktowania określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu pozbawia możliwości wykonywania wyłącznych kompetencji rady gminy, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), oraz narusza samodzielność i autonomię wspólnoty samorządowej Miasta Kalety, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą subsydiarności, a ponadto narusza zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zwłaszcza wobec niezgodności art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższych argumentów w skardze zarzucono, że Wojewoda Śląski, kwestionując dotychczasową nazwę "30-Lecia" i rozstrzygając o nadaniu ulicy innej nazwy, odniósł się negatywnie do proponowanej przez Burmistrza Miasta Kalety zmiany nazwy ulicy na "30 Lecia połączenia gmin". Nie wziął jednak pod uwagę faktu, że Miotek jeszcze w układzie przedwojennego autonomicznego Województwa Śląskiego był jedną z 414 gmin tego województwa, mieszcząc się w 41 gminach ówczesnego powiatu lublinieckiego. Nie zmienia tego faktu powojenny status tej miejscowości, kiedy to w PRL-u miejscowość ta miała charakter gromady jako ówczesnej jednostki podziału terytorialnego. Już w roku 1975 Miotek wchodził już w skład Miasta Kalety, to jednak uprzednio był odrębną jednostką podziału terytorialnego. Oznacza to w konsekwencji, że doszło do połączenia, o jakim mowa w proponowanej nazwie ulicy, chociaż w momencie połączenia Miotek był gromadą, to, historycznie rzecz ujmując, zarówno Kalety, jak i Miotek są, czy też były, gminami, a fakt ten uzasadniałby użyte w nazwie sformułowanie "połączenie gmin". Odrzucona przez Wojewodę Śląskiego proponowana przez Burmistrza nazwa ulicy to efekt konsultacji z radnymi Miasta Kalety, m.in. reprezentującymi wymienioną ulicę. Z zarządzenia zastępczego można dowiedzieć się, że wpłynęła także inna propozycja w przedmiocie zmiany nazwy ulicy na "Ofiar Katynia i do tej nazwy przychylił się organ nadzoru. W ocenie Burmistrza Miasta Kalety organ nadzoru powinien był przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami przed wydaniem zarządzenia, stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Jeśli w opinii organu nadzoru przesądzona była potrzeba zmiany nazwy ulicy, to przyjęcie nowej nazwy poprzedzone winno być takimi konsultacjami. Jeśli organ nadzoru nie przyjął propozycji sformułowanej w imieniu radnych przez Burmistrza Miasta Kalety, to kwestia innej nazwy pozostawała sprawą otwartą. Enigmatyczne sformułowanie w zarządzeniu o "innej propozycji" nie daje odpowiedzi na pytanie, od kogo ta propozycja pochodziła, czy była wyrazem opinii zainteresowanych mieszkańców ulicy, czy tej części Miasta Kalety. Brak danych w tym zakresie nie pozwala na ocenę w tym zakresie. O zasadniczych wątpliwościach zainteresowanych mieszkańców w tej kwestii świadczy fakt, że mieszkańcy ulicy, gdy dowiedzieli się o zarządzeniu zastępczym Wojewody Śląskiego wystosowali do niego pismo o zaniechanie proponowanej zmiany. Pisma nie podpisała jedynie jedna mieszkanka, zatem gdyby przeprowadzono wcześniej konsultacje, to organ nadzoru dowiedziałby się, jaka jest wola zainteresowanych mieszkańców ulicy w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, a nie szanując jej, narzucił samodzielnie nazwę ulicy wbrew ich opinii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W zakresie pierwszego rozstrzygnięcia wskazał, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym pouczono o treści art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, a przesłanka dopuszczalności skargi nie zachodzi, gdyż Miasto Kalety dysponowało odpowiednią wiedzą i przestrzenią czasową do sprostania wymogom tej ustawy. Rada Miejska w Kaletach miała 12 miesięcy na podjęcie działań. Był to wystarczający czas na zwrócenie się do Instytutu Pamięci Narodowej o ocenę, czy nazwa "30-Lecia" narusza art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Jednak nie uczyniła tego mimo, że mogła to uczynić już w miesiącu październiku 2016 r. W rezultacie doszło do bezczynności w zakresie wykonania obowiązku nałożonego art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, co daje podstawę do odrzucenia skargi. Dodatkowo, Burmistrz Miasta Kalety mógł samodzielnie wystąpić o udzielenie opinii przez Instytut Pamięci Narodowej w chwili otrzymania od organu nadzoru zapytania o zmianę nazwy tej ulicy. Dysponował bowiem wiedzą o toczącym się w stosunku do ulicy o nazwie "30-Lecia" postępowaniu, mającym na celu zmianę tej nazwy w drodze zarządzenia zstępczego. Skarga, zważywszy na powyższe okoliczności faktyczne jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej złożenia obowiązywał art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, a skarżący Burmistrz Miasta Kalety nie wykazał niezależnych od niego przyczyn uniemożliwiających wykonanie ustawowego obowiązku. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, gdyż art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zapewnia drogę sądową, tyle że obarczoną pewnymi warunkami, których Burmistrz Miasta Kalety nie spełnił. Argumentując wnioskowane rozstrzygnięcie w postaci oddalenia skargi organ nadzoru uznał, że nie wykazano żadnej wady prawnej zarządzenia zastępczego. Ustawodawca nie doprecyzował w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, że za wadliwe należy uznać wyłącznie takie nazewnictwo ulic, które nawiązywałoby do "symboli komunizmu powszechnie rozpoznawalnych", a o niezgodności nazwy z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie może decydować społeczny odbiór mieszkańców, gdyż jest to kryterium niemierzalne. Stopień powszechnej świadomości historycznej nie powinien rzutować na sposób postrzegania i interpretowania faktów ustalanych w oparciu o materiały źródłowe będące w dyspozycji Instytutu Pamięci Narodowej. W piśmie procesowym z dnia 20 września 2018 r. Burmistrz Miasta Kalety wyjaśnił, że nie zajmował się zbieraniem podpisów mieszkańców ulicy "30-Lecia" przeciwko nadaniu jej innej nazwy, ale czynili to trzej mieszkańcy tejże ulicy, dlatego dopiero po wniesieniu skargi do Urzędu Miejskiego w Kaletach powziął wiedzę, że wiele osób tej petycji nie podpisało, w tym on sam z powodu nieobecności w momencie zbierania podpisów (k. 14-15 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1105/18 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego (k. 21). Na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. pełnomocnik organu nadzoru oświadczyła, że konsultacje społeczne z mieszkańcami co do zmiany nazwy ulicy powinny być przeprowadzone z inicjatywy Rady Miejskiej w Kaletach a nie organu nadzoru, zwłaszcza że ustawa dekomunizacyjna nie przewiduje tego typu działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej. W analizowanej sprawie kontrola ta dotyczy działalności organu nadzoru i odbywa się wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do stosowania innych kryteriów, takich jak zasada słuszności czy zasady współżycia społecznego, nie jest również związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy (134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr NPII.4131.4.10.2017 w sprawie zmiany na całym przebiegu nazwy ulicy "30-Lecia" (39008), położonej na terenie Miasta Kalety, na nazwę "Ofiar Katynia". Zostało ono wydane na podstawie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej w skrócie jak dotychczas: "ustawa" lub "ustawa dekomunizacyjna"). Rozstrzygnięcia organu nadzoru, zgodnie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jak dotychczas: "u.s.g."), który znajduje odpowiednie zastosowanie do zarządzenia zastępczego (art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej), co do zasady podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495, dalej jak dotychczas: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. ograniczyła możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. W ustawie dekomunizacyjnej zamieszczono bowiem art. 6c, dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnemu albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego i związkowi metropolitalnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, mocą której dodano do ustawy dekomunizacyjnej art. 6c: "należy bowiem pamiętać o tym, że zarządzenie zastępcze wojewody jest trybem wyjątkowym, stosowanym jedynie w sytuacji, kiedy organy samorządu terytorialnego nie wykonały ciążącego na nich z mocy ustawy obowiązku". Przy interpretacji przepisu przejściowego art. 4 ustawy zmieniającej w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, wymagane jest także uwzględnienie fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie narusza jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Odnosząc powyższe reguły do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko organu nadzoru dotyczące naruszenia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 7 stycznia 2018 r. sprawa przed organem nadzoru nie była jeszcze zakończona i dlatego znajduje w niej zastosowanie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie zastępcze zostało wydane już po wejściu w życie ustawy zmieniającej, konkretnie w dniu 7 sierpnia 2018 r., jak też skarga na to zarządzenie została wniesiona już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zarządzenie zastępcze jest jednym ze środków nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu terytorialnego, w tym gmin. Funkcją nadzoru jest zapewnienie zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych przez organy gminy. Celem zarządzenia zastępczego, w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia nadzorczego, jest nie tylko eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego (temu celowi służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały), lecz również jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru, gdy stosowny organ nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo, a więc jest bezczynny mimo upływu terminu do podjęcia przewidzianej prawem czynności bądź aktu. W takim przypadku organ nadzoru odpowiada za merytoryczną stronę sprawy, którą rozstrzyga w przedmiotowym akcie. Zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej stanowi zatem rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy jaką jest zmiana nazwy ulic, w związku z niewykonaniem tego obowiązku przez gminę, w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru wystąpienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody, jednocześnie oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. Dokonując wykładni tych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy dostrzec przyjdzie, że ustawodawca uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku łącznego zaistnienia dwóch przesłanek: 1) istnienia obowiązku zmienienia przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy, która upamiętnia organizację symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, 2) nie wykonania tego obowiązku w terminie ustawowym. Wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zaakcentować przyjdzie, że norma prawna zawarta w tym przepisie wyraża zasadę, zgodnie z którą nie przysługuje gminie skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody, w sytuacji gdy nie doszło w stosownym terminie do zmiany nazwy ulicy. Przepis ten stanowi bowiem, że "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Dyspozycja ta odpowiada zatem stanowi faktycznemu z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ogólności z ustawy dekomunizacyjnej wynika, że kwestię niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego powiązano z brakiem zmiany nazwy ulicy przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, w stosownym terminie. W zakresie realizacji tej kompetencji gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności zagwarantowanej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Jednakże samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności faktyczne i prawne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażaną w formie przewidzianej w ustawach przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w referendum. Z powyższego wynika, że samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma jednak wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady, na co wskazuje treść omówionych powyżej przepisów ustawy dekomunizacyjnej. Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie i uprawnione było wykreowanie na jego bazie obowiązku dekomunizacji, połączonego z uprawnieniem do władczego wkroczenia przez organ nadzoru w przypadku, gdy obowiązek ten nie został wykonany. Mając jednak na uwadze wyjątkowy charakter dopuszczalnej ingerencji trzeba mieć na względzie nakaz ścisłego interpretowania wyjątków od zasady samodzielności gmin. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy i analizowanej regulacji szczególnej Sąd stwierdza, że ustawodawca działał z poszanowaniem dla zasady samodzielności gmin i ustawowej wyłączności uprawnień jednostek samorządu terytorialnego w zakresie nadawania i zmian nazw ulic i placów. Nakaz ingerencji nadzorczej sformułował jako wyjątek od zasady i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby, organizacje, wydarzenia lub daty będące symbolami komunizmu lub innego systemu totalitarnego. To na gminy a nie na Instytut Pamięci Narodowej ustawodawca nałożył obowiązek ustalenia, a następnie dokonania zmiany nazw ulic propagujących komunizm. Bezsporne jest, iż Rada Miejska w Kaletach nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy ulicy "30-lecia", mimo, że taki obowiązek na niej ciążył. Nie była rónież pozbawiona możliwości podjęcia uchwały zmieniającej nazwę ulicy "30-Lecia" w ustawowo zakreślonym terminie. Jednocześnie nie wykazała, że nie wykonała postanowień ustawy dekomunizacyjnej z przyczyn od niej niezależnych. W ustawie dekomunizacyjnej nie ma przepisu (norm) nakładających na organ nadzoru obowiązek konsultowania, a tym bardziej uwzględniania woli społeczności lokalnej (gminy) przy nadawaniu nowej nazwy ulicy, na podstawie art. 1 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. Taki obowiązek wyprowadzić jednak należy, z regulacji ogólnej pamiętając, że przepisy omawianej ustawy mają charakter szczególny tylko w tym zakresie, w którym regulacja jest wyraźna. Inaczej mówiąc z tego, o czym w tej ustawie się nie mówi, nie wolno wyprowadzać wniosków generalizujących. Jeśli zatem ustawa szczególna nie określa, czy przy nadawaniu nowej nazwy organ nadzoru bierze pod uwagę i kieruje się wolą społeczności lokalnej (jeśli taka jest oczywiście w sposób ważny i formalnie zgłoszony wyrażona), to odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy innych ustaw. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia zastępczego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Prawidłowe zarządzenie zastępcze w przedmiocie zmiany nazwy ulicy musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wymogom tym sprostało zaskarżone zarządzenie zastępcze, jak też nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze jako wzorów kontroli przepisów Konstytucji RP. Podkreślić przy tym należy, iż z okoliczności, że zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, nie wynika niemożność wykonywania przez organy nadzoru czynności z zakresu zadań samorządu terytorialnego, do realizowania, których zostały one wprost upoważnione właśnie w drodze ustawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w przypadku wydawania zarządzeń zastępczych dotyczących między innymi nazw ulic upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, względnie propagujące te ustroje w inny sposób. Zauważyć trzeba, iż art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedynie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Regulacja ta konstytuuje zatem akty prawa miejscowego jako źródła prawa, jednakże nie określa jaki akt może być uznany za akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z powyższej regulacji wprost wynika, iż dany akt może być uznany za akt prawa miejscowego (więc akt powszechnie obowiązujący) jedynie wtedy, gdy zostaje wydany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Odpowiednie regulacje dotyczące aktów organów samorządu terytorialnego szczebla gminnego, w tym aktów prawa miejscowego zawiera u.s.g. między innymi art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy, podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317, dalej: "u.d.p."), a także wznoszenia pomników. Powyższe oznacza, że skoro upoważnienie rady gminy i właściwego organu samorządu terytorialnego w zakresie nazewnictwa określonych elementów struktur urbanistycznych zostało w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ograniczone do nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., to znaczy, że dziedzina ta została kompletnie uregulowana. Tymczasem Rada Miejska w Kaletach nie wykazała, że po jej stronie istniały niezależne od niej przeszkody, które uniemożliwiały wykonanie obowiązku dekomunizacyjnego. Bez znaczenia są okoliczności podniesione w skardze, które nie wykazały jakiejkolwiek przeszkody, która uniemożliwiałyby wykonanie nałożonego przepisami ustawy dekomunizacyjnej obowiązku. Zauważyć bowiem trzeba, że Burmistrz miasta Kalety sam przyznał, że nie przeprowadzono w tej sprawie konsultacji społecznych, a podpisy pod zmianą nazwy ulicy nie były zebrane od wszystkich mieszkańców ulicy o dotychczasowej nazwie "30-Lecia". W ocenie składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę wobec powyżej przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia.