IV SA/Gl 1106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., na podstawie art. 8, art. 38 ust. 1-5, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7-8 oraz art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej także "u.p.s.", przyznano K.P. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 1 kwietnia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 271 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że strona nie osiąga żadnego dochodu oraz, że względu na ograniczone środki budżetowe nie przyznano zasiłku w wyższej wysokości. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia wymienionego wyżej organu na podstawie art. 104, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.) oraz art. 106 ust. 1, 5 i art. 110 ust. 7 u.p.s. zmieniono z dniem 1 sierpnia 2014 r. powyższą decyzję poprzez zmianę wysokości świadczenia na kwotę 210,87 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zmiana wysokości zasiłku okresowego spowodowana jest zmianą sytuacji dochodowej strony. K.P. przyznano bowiem od lipca 2014 r. dodatek mieszkaniowy w kwocie 108,91 zł oraz dodatek energetyczny w kwocie 11,36 zł. Wobec tego dochód strony do ustalenia wysokości zasiłku okresowego w sierpniu 2014 r. wyniósł 120,27 zł, zaś kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Organ biorąc pod uwagę art. 38 ust. 2 u.p.s. oraz ograniczone środki budżetowe uznał, że zasiłek okresowy powinien wynosić 210,87 zł. K.P. w odwołaniu zakwestionował powyższą decyzję. Podniósł, że po dokonaniu comiesięcznych opłat w kwocie 193,17 zł pozostaje mu jedynie 17,70 zł na pozostałe wydatki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia i wnioski w niej zawarte. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 38 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie oraz niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby oraz nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. W związku z tym, że od lipca 2014 r. dochód strony wynosi 120,27 zł, dlatego też organ pierwszej instancji zmienił jej wysokość zasiłku okresowego w sierpniu 2014 r. z kwoty 271 zł na kwotę 210,87 zł, którą obliczył jako 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł) a dochodem tej osoby (120, 27 zł) wyjaśniając, że ograniczone środki budżetowe nie pozwalają na ustalenie wyższej wysokości zasiłku okresowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy, co doprowadziło do zmiany wysokości świadczenia. W uzasadnieniu skargi podał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa. Zdaniem skarżącego sąd powinien ocenić, czy nastąpiło naruszenie prawa administracyjnego powodujące konieczność uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Z. zmieniające ostateczną decyzję tego organu dnia z dnia [...] r. nr [...] przyznającą K.P. zasiłek okresowy od 1 kwietnia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 271 zł miesięcznie - poprzez zmianę wysokości tego świadczenia w miesiącu sierpniu na kwotę 210, 87 zł. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 182 – obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 - dalej także w skrócie "u.p.s.). Zgodnie z art. 106 ust. 5 tej ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 (marnotrawstwo, niszczenie przyznanych świadczeń oraz marnotrawienie własnych zasobów finansowych; brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej; odmowę zawarcia kontraktu socjalnego lub jego nieprzestrzeganie; nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy lub leczenia odwykowego; dysproporcję między udokumentowanym dochodem a rzeczywistą sytuacją majątkową oraz odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym osoby lub rodziny). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wskazany przepis jest przepisem szczególnym, pozwalającym na weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych w przypadkach w nim określonych. Oznacza to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. Z brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika, że zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenia z pomocy społecznej na niekorzyść strony bez jej zgody jest obligatoryjna w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony albo pobrania nienależnego świadczenia. Natomiast w sytuacji, kiedy wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy wzruszenie decyzji ostatecznej na niekorzyść strony w tym trybie ma charakter uznaniowy (organ może dokonać zmiany lub uchylenia decyzji). Jednocześnie należy wskazać, że decyzje o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej mogą mieć charakter uznaniowy lub związany. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. przy uwzględnieniu dyrektyw zawartych w ustawie. Natomiast przy wydaniu decyzji o charakterze związanym organ winien kierować się ściśle określonymi przesłankami. Zdaniem Sądu, zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej uprawnionego mogą mieć znaczenie jedynie dla decyzji o charakterze związanym, a więc w tych przypadkach, w których ustawodawca wiąże samo przyznanie świadczenia lub jego wysokość z takimi sytuacjami albo elementami takich sytuacji. Przemawia za tym okoliczność, iż w takich przypadkach organ bezwzględnie został zobowiązany do zmiany lub uchylenia decyzji przyznających świadczenie, a więc w tym zakresie nie może orzekać w ramach uznania, jak ma to miejsce w przypadkach, o których mowa w art. 106 ust. 5 zdanie pierwsze in fine ( a więc w sytuacjach określonych w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z kwestią zmiany rozstrzygnięcia przyznającego zasiłek okresowy, co do jego wysokości na skutek zmiany sytuacji dochodowej strony. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynosi 542 zł Natomiast w myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być natomiast niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a mianowicie, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Powyższe oznacza, że zasiłek okresowy jest świadczeniem względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Ustawodawca pozostawił zatem organowi możliwość działania w ramach uznania administracyjnego jedynie w obszarze wyznaczonym treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przy przyznaniu tego świadczenia oraz ustalaniu jego wysokości organ związany jest kryterium dochodowym oraz granicami kwotowymi - ustalanymi co do zasady z uwzględnieniem kryterium dochodowego oraz dochodem osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że zmiana sytuacji dochodowej strony, której przyznano zasiłek okresowy, winna być rozpatrywana wyłącznie w zakresie przesłanki warunkującej przyznanie tego świadczenia, tj. kryterium dochodowego, jak również granic, w zakresie których wysokość świadczenia jest ustalana. Nie obejmuje ona natomiast ustalenia samej wysokości świadczenia w przypadku, gdy na skutek zmiany dochodu ustalona w ramach uznania administracyjnego wysokość zasiłku nie wykracza poza ustawowo określone granice. Innymi słowy tylko w przypadku, gdy kwota przyznanego decyzją zasiłku okresowego nie mieści się w granicach określonych w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. podlegałaby ponownej weryfikacji. Powracając na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ przyznał skarżącemu zasiłek okresowy na okres od kwietnia 2014 r. do sierpnia 2014 r. w wysokości 271 zł przy kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 542 zł i zerowym dochodzie strony oraz w granicach wyznaczonych w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s.. W lipcu skarżący uzyskał dochód, na który składa się dodatek mieszkaniowy i energetyczny w kwocie 120,27 zł. Dochód ten nie przekroczył kryterium dochodowego. Natomiast miał on wpływ na ustawowo określone granice, w zakresie których ustalana jest wysokość zasiłku okresowego, jako, że stanowią one różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a tym dochodem. Istotne było więc ustalenie czy kwota świadczenia tj. 271 zł przyznana decyzją ostateczną z dnia [...] r. poza granice te wykracza, a w szczególności czy przekracza górną granicę przyznania świadczenia wyznaczoną przez art. 38 ust. 2 u.p.s., gdyż wówczas podlegałaby obniżeniu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Jak już bowiem wskazano, tylko w przypadku, gdy kwota zasiłku okresowego nie mieści się w granicach określonych w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. podlega ponownej weryfikacji. Tymczasem sytuacja taka nie miała miejsca, co oznacza, że nie było podstaw do obniżenia kwoty przyznanego świadczenia w miesiącu sierpniu. Wobec powyższego należało uznać, że organy przy wydawaniu decyzji naruszyły przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 38 u.p.s. poprzez błędne jego zastosowanie, co w ostateczności miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia.