IV SA/Gl 1107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 8 i art. 38 ust.1-5 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.) przyznał K.P. zasiłek okresowy w miesięcznej wysokości [...] zł na okres od [...] do [...]. Z ustaleń wynikało, że wnioskodawca jest osobą samotną, a jego dochód wynosi [...] zł. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a osiąganym przez stronę dochodem wynosi zatem [...] zł. Organ przywołał w całości treść art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że ze względu na ograniczone środki budżetowe nie przyznano świadczenia w wyższej wysokości. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca przedstawił swoje miesięczne stałe płatności, których wysokość obliczył na kwotę [...] zł i stwierdził, że przyznane mu świadczenie nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca zwrócił się w dniu [...] o przyznanie zasiłku okresowego. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz dodatek energetyczny w wysokości [...] zł. Łączny dochód wnioskodawcy wynosi zatem [...] zł. Wyjaśniając zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej organ powołał się na treść art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym’" przy wystąpieniu innych przyczyn uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym a jej dochodem, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie, o czym stanowi art. 38 ust. 2 w/w ustawy. Wyjaśniono nadto, że kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem osoby samotnie gospodarującej, przy czym nie może być niższa niż 20 zł. Okres, na jaki przyznaje się zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że odwołujący nie przekracza kryterium dochodowego, a ponadto zachodzi przesłanka w postaci bezrobocia. W związku z tym spełnione zostały wymogi formalne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji przyznał zatem stronie zasiłek okresowy i uzasadnił, że jego wysokość wynika z wielkości środków finansowych, które Gmina Z. przeznaczyła na realizację zadań własnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.P. wniósł o uchylenie obu wydanych w jego sprawie decyzji i zarzucił, że organy naruszyły prawo zmniejszając mu świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia skutkujące koniecznością jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą. Regulacja zawarta w przywołanej normie dotyczy jednego ze świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, jakim jest zasiłek okresowy. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a ponadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność lub bezrobocie osoby gospodarującej samotnie lub w rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. W kontrolowanej sprawie, jako niesporne przyjąć należy, że skarżący spełniał warunki wymagane w treści art. 38 ustawy, a kwestią wymagającą rozważenia była wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego. W art. 38 ustawy, określona została jednocześnie minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się (w przypadku osoby gospodarującej w rodzinie) do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a rzeczywistym dochodem rodziny, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż kryterium dochodowe, które aktualnie dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł miesięcznie. Według zaś art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona według reguł, o których mowa w art. 38 ust. 2, nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym. Jednocześnie kwota ta nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Ustawodawca pozostawił natomiast organowi możliwość działania w ramach uznania administracyjnego jedynie w obszarze wyznaczonym treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 3 i ust. 4 ustawy. W obszarze tym organ poruszać się może swobodnie, przy czym nie może tracić z pola widzenia generalnych zasad pomocy społecznej. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, polega zatem z jednej strony na sprawdzeniu, czy w sposób właściwy uwzględnione zostały normy o charakterze ius cogens wyznaczające przesłanki do przyznania zasiłku okresowego oraz jego maksymalną i minimalną wysokość. Z drugiej strony, w zakresie przypisanego organowi uznania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Jeśli bowiem organowi przypisana została swoboda decyzyjna co do ostatecznej wysokości zasiłku okresowego, to wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc obejmować kwestii słuszności wyboru konkretnej kwoty lecz jedynie motywy jej ustalenia. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej nie naruszyły bezwzględnie obowiązujących norm, interpretując zasadnie art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także uwzględniając zapis zawarty w jej art. 2 ust. 3 i 4. Natomiast organy wydające obie decyzje nie wypełniły należycie obowiązku obciążającego je z racji podejmowania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Istotne zastrzeżenia Sądu budzi treść sporządzonych przez organy uzasadnień wydanych decyzji, które zasadniczo nie pozwalają na przeprowadzenie sądowej kontroli rozstrzygnięcia sprawy. Tak w uzasadnieniu organu I instancji, jak i w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poza generalnymi wskazaniami co do tego, w jaki sposób oceniać należy niezbędną wysokość zasiłku okresowego, brak jest odniesienia tych wskazań do konkretnych okoliczności sprawy istniejących po stronie skarżącego. Oba organy poprzestały wyłącznie na przedstawieniu uzyskiwanego przez skarżącego, miesięcznego dochodu. W aktach sprawy w ramach wywiadu środowiskowego przedstawiono wydatki i dochód budżetu domowego, które zostały przez skarżącego zaaprobowane własnoręcznym podpisem. Zawarte tam dane wymagały szczegółowej analizy, gdyż z tego wyliczenia wynika, że przyznanie stronie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł pozostawi część jej niezbędnych potrzeb poza możliwością ich realizacji. Celem zasiłku okresowego jest umożliwienie jego beneficjentowi, pokrycia niezbędnych wydatków. Jeżeli natomiast organ uznaje za słuszne przyznać świadczenie w wysokości niższej, musi uzasadnić to wnikliwie i szczegółowo. Analiza powyższa nie była przedmiotem rozważań żadnego z orzekających w sprawie organów, a przedstawione w obu decyzjach uzasadnienie nie jest przekonywujące. Nie jest rolą sądu administracyjnego, poszukiwanie w materiale akt sprawy administracyjnej uzasadnienia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przypadku decyzji o charakterze niezwiązanym, kiedy to występuje po stronie organu szczególny obowiązek przedstawienia motywów swego stanowiska. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a w konsekwencji, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uprawnienia, orzekając zbyt arbitralnie. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Ograniczenie się w uzasadnieniach obu wydanych decyzji wyłącznie do przedstawienia wysokości dochodu skarżącego, nie pozwala ocenić, czy w istocie rozważono całokształt okoliczności sprawy i w sposób obiektywny uwzględniono sytuację życiową wnioskującego o pomoc społeczną. Ponadto w kontrolowanej sprawie rozważania organu z punktu widzenia możliwości finansowych Ośrodka, ograniczyły się do stwierdzenia, że przyznanie zasiłku okresowego w wysokości gwarantowanej, a więc w istocie minimalnej, wynika z wielkości środków finansowych, którymi dysponuje organ. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wewnętrzne regulacje stosowane przez ośrodki pomocy społecznej nie należą do takich przepisów. Lakoniczne powołanie się na nieznany stronie, sposób przeznaczenia środków finansowych, nie pozwala na skontrolowanie sposobu i wyniku wyważenia dwóch wartości (interesu społecznego i słusznego interesu strony) z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w sprawie decyzje nie pozwalają stwierdzić, czy zebrany w sprawie materiał został prawidłowo oceniony. Wobec tego nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli w kierunku ewentualnego naruszenia granic uznania administracyjnego. W toku ponownego postępowania, po dogłębnej analizie zebranego materiału dowodowego organ sporządzi uzasadnienie decyzji mając na uwadze zastosowane w sprawie przepisy prawa, a także ustalony stan faktyczny. Organ wyjaśni swoje stanowisko, uwzględniając konkretne fakty wynikające z ustalonego stanu faktycznego, przedstawiając podstawy przyznania stronie określonej kwoty zasiłku okresowego. Wobec tego, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.