IV SA/Gl 1118/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na zasadzie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania E.W. dodatku mieszkaniowego z powodu przekroczenia powierzchni normatywnej zajmowanego mieszkania. Wskazał, że powierzchnia użytkowa mieszkania wynosi [...] m. kw. i jest większa od powierzchni normatywnej, która dla [...] rodziny wynosi [...] m kw., a ponadto przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 50%. W odwołaniu od powyższej decyzji E.W. podniosła, że w zajmowanym przez nią mieszkaniu zameldowane są [...] osoby, w tym Z.P. były teść męża i dziadek jego syna P. Podniosła, że rodzina finansowo nie jest w stanie na bieżąco ponosić opłat za mieszkanie. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść właściwych przepisów prawa materialnego, a następnie podzieliło stanowisko organu I instancji, że odwołująca się prowadzi [...] gospodarstwo domowe. Organ uznał bowiem, że Z.P. jest osobą obcą wobec wnioskodawczyni, nie może zatem wywodzić swoich prawa do zamieszkiwania w mieszkaniu objętym wnioskiem o dodatek mieszkaniowy z jej prawa. Zaznaczył, że strona nie może również powoływać się na więzy pokrewieństwa łączące Z.P. z synem jej męża, bowiem nie mieszka on wspólnie z rodziną strony, nie tworzy zatem wspólnego gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium wyjaśniło, że strona powinna zmienić zajmowane mieszkanie na mniejsze, odpowiadające pod względem powierzchni normatywnej potrzebom trzyosobowej rodziny, co pozwoli jej skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretacje art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że osoba nie spokrewniona z wnioskodawcą, mimo że jest domownikiem i prowadzi wspólne z wnioskodawcą gospodarstwo domowe nie wywodzi swoich praw do zamieszkiwania w lokalu z prawa wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że Z.P. – były teść męża – jako osoba bezdomna nie posiadająca środków do życia zamieszkał z jej rodziną w [...], a następnie został zameldowany na pobyt stały [...]. Aktualnie pozostaje na utrzymaniu rodziny skarżącej, której jest członkiem. Zdaniem skarżącej swoje prawo do lokalu Z.P. wywodzi z faktu przyjęcia go do grona domowników i wiążącej się z tym umowy użyczenia. Natomiast, w jej ocenie, interpretacja przepisu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zaprezentowana przez organ jest zbyt wąska i nieuzasadniona. Ponadto skarżąca wskazała, że przy ustalaniu prawa do zasiłków z ustawy pomocy społecznej Z.P. traktowany jest jako członek rodziny i członek gospodarstwa domowego. Dodała, że w/wym. obecnie nie kwalifikuje się do otrzymania lokalu komunalnego, o które wcześniej zabiegał, ze względu na przekroczenie kryterium powierzchniowego mieszkania. Zamianę mieszkania sugerowaną przez organ skarżąca uznała za niecelową i nielogiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż uznanie każdej osoby, co do której wnioskodawca deklaruje, że wspólnie z nią zamieszkuje, gospodaruje, oraz że osoba ta prawo do zamieszkiwania wywodzi z jej prawa prowadziłoby do sytuacji, w której osoba posiadająca tytuł prawny do mieszkania sprowadzałaby do wspólnoty różne osoby chociażby wtedy, gdy nie kwalifikuje się do otrzymania dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczoną normę powierzchni użytkowej zajmowanego mieszkania. Organ w takiej sytuacji byłby bezradny, a gospodarstwo domowe tworzone byłoby przez niczym nieograniczony krąg przypadkowych osób. Niektóre z nich nie dysponowałyby własnym dochodem, jak w przypadku Z.P., co miałoby wpływ na wysokość tegoż świadczenia. W ocenie organu swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy mogą wywodzić jedynie osoby mające do zajmowanego mieszkania prawo zależne od wnioskodawcy tj. wynikające ze stosunku prawnego jaki łączy te osoby z wnioskodawcą . O tym że chodzi o stosunki rodzinnoprawne wynika z deklaracji o wysokości dochodów będące złącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Powoływanie się na ustawę o pomocy społecznej organ uznał za bezzasadne skoro dodatki mieszkaniowe rozpatrywane są w oparciu o odrębna ustawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania jak również inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonanej oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszają one przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) dla ustalenia prawa do dodatku istotne są dwa kryteria tj. dochodowe oraz powierzchniowe, które zostały określone w art. 5 oraz art. 17 .Skarżącej odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na ustalenie, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez jej [...] rodzinę nie spełnia kryterium powierzchniowego, określonego w art. 5 tej ustawy. Zagadnienie sporne w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia z ilu osób składa się gospodarstwo domowe skarżącej w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia miało istotne znaczenie w sprawie, bowiem, m.in. od liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym zależy ustalenie przypadającej na to gospodarstwo normatywnej powierzchni użytkowej, od której uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Organy administracji uznały, że gospodarstwo domowe wnioskodawczyni składa się z trzech osób, a mianowicie wnioskodawczyni, jej męża i córki. Natomiast do tegoż gospodarstwa organy nie zaliczyły Z.P. byłego teścia męża wnioskodawczyni. Przy czym trzeba wskazać, że organ I instancji kwestii tej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w ogóle nie wyjaśnił, czym naruszył art. 107 par 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów. Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem z motywów tej decyzji nie wynika, czy organ uznał, że Z.P. stale nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, bądź też, że zamieszkuje lecz wspólnie nie gospodaruje bądź że nie wywodzi prawa do zamieszkiwania w tym lokalu z prawa wnioskodawczyni. Natomiast organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie w sprawie uznał, iż Z.P. nie wywodzi prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu z prawa strony ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, gdyż jest w stosunku do niej osobą obcą. Organ odwoławczy stanął więc na stanowisku, że Z.P. jako osoba nie spokrewniona nie dysponuje prawem zależnym od najemcy ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy. W konsekwencji zaprezentowanego przez organ stanowiska rozważenia wymagała kwestia czy w/wym. "wywodzi" swe prawa do zamieszkiwania w przedmiowym lokalu z prawa skarżącej. Zgodnie z wykładnią językową pojecie "wywodzić" należy rozumieć jako "wynikać z", "wyprowadzać z , "uznawać coś za źródło, za początek czegoś" (Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str. 1247). Omawiana przesłanka jest zatem spełniona wówczas, gdy ktoś czerpie prawo do zamieszkania (wyprowadza je) z prawa osoby ubiegającej się o dodatek. Ten stan rzeczy, zdaniem Sądu, ma miejsce wtedy, kiedy bądź to w sferze prawnej, bądź tylko faktycznej zamieszkiwanie ma oparcie w prawie wnioskodawcy, a prawo temu się nie sprzeciwia. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie wprowadza bowiem żadnego rozróżnienia ani rozgraniczenia obu tych sfer. Skarżąca oświadczyła, że Z.P. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i jest w nim na stale zameldowany. Zatem jeżeli skarżąca, będąc najemcą przedmiotowego lokalu, wyraziła zgodę na zamieszkiwanie Z.P. w tym lokalu, to należy przyjąć, że legitymuje się on swego rodzaju prawem pochodnym od prawa skarżącej. Ten stan faktyczny świadczy o istnieniu co najmniej nienienazwanego stosunku prawnego łączącego obie te osoby w odniesieniu do tego lokalu. Mógłby to być stosunek użyczenia nie łączący się z samodzielnym prawem do dodatku mieszkaniowego biorącego w użyczenie. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ odwoławczy wywodzenie prawa do zamieszkiwania nie jest ograniczone w omawianej ustawie żadnymi dodatkowymi zastrzeżeniami, w szczególności węzłem pokrewieństwa. Za zasadnością zawężenia kręgu tych osób do krewnych nie przemawia, jak wykazywał organ w odpowiedzi na skargę, brzmienie deklaracji o wysokości dochodów. Przede wszystkim należy wskazać, że deklaracja ta stanowi jedynie załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Natomiast art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi delegację do jego wydania nie upoważnia do określenia kręgu osób, o jakich mowa w art. 4 tej ustawy. Oznacza to, że zawarte we wzorze deklaracji o dochodach wymagania podania danych dotyczących stopnia pokrewieństwa osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy, mające precyzować krąg osób, o jakich mowa, nie ma prawnego oparcia. Wobec powyższego Sąd uznał, że pod pojęciem osób wywodzących swoje prawa do zamieszkiwania z wnioskodawcą należy rozumieć wszystkie osoby z jakimi on stale zamieszkuje i gospodaruje, a nie tylko pozostające z nim w stosunku pokrewieństwa. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia sygn. akt IV SA/GL 534/07 niepublik., wedle którego do kręgu osób stale zamieszkujących i gospodarujących z osobą ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, które wywodzą swe prawa do zamieszkiwania w lokalu objętym wnioskiem o przyznanie tego świadczenia z prawa tej osoby w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mogą należeć osoby bez względu na stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa łączący je z wnioskodawcą. Za chybioną Sąd uznał argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą uznanie każdej osoby, co do której wnioskodawca deklaruje, że wspólnie z nią zamieszkuje, gospodaruje, oraz że osoba ta prawo do zamieszkiwania wywodzi z jej prawa prowadziłoby do sytuacji, w której osoba posiadająca tytuł prawny do mieszkania sprowadzałaby do wspólnoty różne osoby chociażby wtedy, gdy nie kwalifikuje się do otrzymania dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczona normę powierzchni użytkowej zajmowanego mieszkania. Rolą organu jest bowiem ustalenie za pomocą wszelkich prawnie dopuszczalnych środków dowodowych czy osoba zameldowana na pobyt stały w danym lokalu faktycznie w nim zamieszkuje, czy ma zaspokojone w innym miejscu swoje potrzeby mieszkaniowe a nadto, czy w istocie prowadzi ona wspólnie z osobą posiadającą tytuł prawny do tego lokalu gospodarstwo domowe. Brak wskazania w ustawie o dodatkach mieszkaniowych kategorii osób, które mogą wywodzić prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do tego lokalu wymaga zatem szczegółowego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie kwestii dotyczących wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie na skutek błędnej interpretacji przepisu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie rozważono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz nie poddano ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś wskazane uchybienia miały istotny wpływa na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy Z.P. był zameldowany na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, czy faktycznie wspólnie zamieszkiwał i gospodarował z rodziną skarżącej. Następnie organ dokona oceny wiarygodności zgromadzonego materiału oraz rozważań faktycznych i prawnych przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a następnie stosownie do ich wyniku wyda właściwej treści rozstrzygnięcia, które powinien umotywować wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na fakt, ze mocą zaskarżonej decyzji odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego, Sąd stosowanie do postanowień art. 152 powołanej wyżej ustawy nie znalazł podstaw do orzekania o wykonalności tej decyzji. Sąd nie zasądził kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Skarżąca nie wykazała bowiem, jakie koszty zostały przez nią poniesione.