IV SA/Gl 112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie spraw uczniów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...]. UZASDNIENIE Decyzją Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 90d ust. 7 i 8, art. 90m, art. 90n i art. 90o ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) i uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy C., odmówił M.K. przyznania stypendium szkolnego dla córki I.K., uczennicy Zespołu Szkół A. W uzasadnieniu opisanej decyzji wskazano, iż dochód rodziny ustalony na podstawie zebranej dokumentacji przekroczył w miesiącu sierpniu 2011r. kryterium dochodowe określone, jako kwota 351 zł. Z przedstawionych przez stronę zaświadczeń wynikało, iż w miesiącu sierpniu uzyskała z tytułu alimentów kwotę 600 zł, z tytułu świadczeń rodzinnych kwotę 353 zł, z tytułu zasiłku okresowego kwotę 201,10 zł oraz z tytułu dodatku mieszkaniowego kwotę 374,60 zł. Suma osiągniętego dochodu w miesiącu sierpniu wyniosła 1528,70 zł organ wskazał, iż rodzina strony składa się z czterech osób, a więc dochód na osobę w rodzinie (382,18 zł) przekracza kwotę uprawniającą do ubiegania się o stypendium szkolne określoną w art. 90d ust. 7 i 8 ustawy o systemie oświaty jako 351 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji M.K. zwróciła uwagę, iż przekroczenie kryterium dochodowego w jej rodzinie spowodowane było wypłatą zasiłku okresowego przysługującego jej w kwocie 201,10 zł, a od miesiąca września zasiłek ten przyznano jej już tylko w kwocie 25,60 zł. Tym samym spełnia kryterium do przyznania jej córce stypendium. Jest matką samotnie wychowująca troje dzieci i utrzymuje się tylko z przyznanych jej alimentów i świadczeń rodzinnych oraz dodatku mieszkaniowego. Wskutek złożonego odwołania sprawa została rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które decyzją Nr [...] z dnia [...]r., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 90c ust. 2 pkt 1, art. 90d ust.1 i ust. 7, art. 90m, art.90n ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r nr 256 poz. 2572) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało w ramach obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. Przywołano brzmienie art. 90d ust. 7 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 46 poz. 593 z późn. zm.). Kolegium wskazało, iż kwota ta wynosi 351 zł, przy czym za dochód uważa się sumę miesięcznych dochodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania przed organem I instancji potwierdzając, iż czteroosobowa rodzina odwołującej uzyskała w miesiącu sierpniu łączny dochód w wysokości 1528,70 zł. Na osobę w rodzinie przypadała kwota 382,18 zł, która przekraczała wyznaczone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na art. 6 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, iż zobligowane są w swoim postępowaniu kierować się dyspozycją norm prawnych, a rozstrzygnięcie swoje oprzeć o podstawę mającą źródło w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Przyznawanie stypendiów szkolnych uzależnione zostało od warunków wyznaczonych ustawą, co oznacza, iż organ był tymi warunkami związany. M.K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zwróciła się o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Podniosła, iż jej rodzina składała się w miesiącu sierpniu z pięciu osób, gdyż zamieszkiwała z nią także córka E. Wyszła ona w dniu [...]r. za mąż. W miesiącu listopadzie wyjechała do męża zagranicę lecz w dalszym ciągu była na jej utrzymaniu. Przedstawiła swoje trudności finansowe uznając, iż w takiej sytuacji, jak opisana, dzieci jej powinny uzyskiwać stypendium szkolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powołaniem na dotychczasowo przedstawioną argumentację. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o zamieszkiwaniu z nią czwartej córki E. Kolegium stwierdziło, iż nie przedstawiła ona na tę okoliczność żadnego dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie wskazać trzeba, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżony akt lub działanie organu administracji mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych wskazań uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Przedmiotem kontrolowanego aktu były uprawnienia do świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, do jakich należy stypendium szkolne, a wydany został na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) Jak stanowi jej art. 90n ust. 1 w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Zapis ten określający formę prawną rozstrzygnięcia w sprawie uprawnień do stypendium szkolnego zobowiązuje tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie do zastosowania procedury administracyjnej. Słusznym było zatem odwołanie się w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego do obowiązków wynikających z treści art. 6 k.p.a. Jednakże zasada praworządności, nie jest jedyną zasadą, do której przestrzegania zobowiązane są organy administracji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasada praworządności pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w prowadzonym postępowaniu, o której mowa w art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa, leżąca u podstaw demokratycznego państwa, jest - podobnie jak zasada praworządności materialnej - zasadą konstytucyjną, która rodzi określone obowiązki w sferze działalności państwa. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli nie wymaga tego ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, także obowiązek przyznawania obywatelom praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli, wreszcie obowiązek nienadawania przepisom prawnym mocy wstecznej (por. wyrok TK z dn. 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88 publ. OTK 1988/1/6). W piśmiennictwie prawniczym, zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Kraków 2005). W kontrolowanej przez Sąd sprawie, która co prawda dotyczyła świadczeń objętych ustawą z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty konieczne było rozstrzygnięcie istotnych dla sprawy kwestii przy uwzględnieniu regulacji ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz.1362). Uprawnienia do stypendiów szkolnych obwarowane zostały przesłankami, o których mowa w art. 8 ust. 1 – 13 ustawy o pomocy społecznej. W art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty stwierdzono bowiem, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zważyć zatem przyjdzie, iż tak, jak w sprawach uprawnień do świadczeń ze środków pomocy społecznej rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej, tak i w sprawie o przyznanie uprawnień do stypendium szkolnego, do jednych z najistotniejszych faktów prawotwórczych należy wysokość osiąganego przez wnioskodawcę, czy też jego rodzinę, dochodu. Dochód ten bowiem pozwala na ustalenie, czy jest on osobą, której świadczenia publiczne może zostać przyznane ze względu na spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. W kontrolowanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że dochód rodziny strony skarżącej przekracza kryterium dochodowe przewidziane dla uzyskania świadczenia, o którym mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód rodziny skarżącej przyjęły sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a więc z sierpnia 2011r. uwzględniając w tym zasiłek okresowy przyznany M. K. w kwocie 201,10 zł. Z dołączonej do akt sprawy decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...]r. wynika, iż skarżącej przyznano ten zasiłek również na okres od 1 września do 31 października 2011r., co łączyło się z obowiązkiem organu skontrolowania jej dochodów z miesiąca sierpnia 2011r., a więc za ten sam okres, który brany był pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie uprawnienia do stypendium szkolnego córki skarżącej. Jest oczywiste, iż beneficjentem zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest osoba, której dochód lub dochód w rodzinie, nie przekracza kryterium dochodowego. Nadto, zgodnie z brzmieniem jej przepisu art. 38 ust. 2 pkt 2 zasiłek okresowy przyznaje się jedynie do wysokości kryterium dochodowego. Tym samym nie budzi wątpliwości, iż beneficjent zasiłku okresowego i jego rodzina nie mogą przekroczyć wysokości ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego. Biorąc zatem pod uwagę stanowisko organów w kontrolowanej sprawie zauważyć należy, iż pozostaje ono w istotnej sprzeczności ze stanowiskiem organów zaprezentowanych w sprawie o zasiłek okresowy, gdzie uznane zostało, iż strona spełnia (wraz z przyznanym zasiłkiem okresowym) kryterium dochodowe. Tymczasem zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji, dlatego zmienność ocen prawnych formułowanych przez te organy - o ile nie jest wykluczona, o tyle nie może być wynikiem dowolności działania organów administracji. Powinna być wyjaśniona przynajmniej w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służące realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007r. sygn. akt V SA/Wa 1888/07 publ. LEX nr 484906). Organy administracji obu instancji w ramach prowadzonego postępowania okoliczności tej nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, nie usuwając tym samym istotnych dla oceny sprawy wątpliwości. Takie postępowanie organów administracji wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do postanowień wskazanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto są zobligowane do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi, a to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której działające w oparciu o te same uregulowania prawne organy administracji publicznej prezentują całkowicie odmienne stanowiska odnośnie tego samego zagadnienia prawnego, jakim jest przesłanka kryterium dochodowego. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien skorygować swoje stanowisko i ustalić, czy skarżąca w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku spełniała kryterium dochodowe do otrzymania świadczenia pieniężnego, mając na względzie, iż równolegle została ona uznana za podmiot uprawniony do zasiłku okresowego, przysługującego wyłącznie jako wyrównanie do wysokości kryterium dochodowego (art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Dopiero po wnikliwym i precyzyjnym ustaleniu składników dochodu rodziny strony skarżącej, przy prawidłowym uwzględnieniu roli zasiłku okresowego, organ załatwi sprawę z wniosku o przyznanie stypendium szkolnego na uczęszczające do szkoły dziecko skarżącej. Przypomnieć tu trzeba jednocześnie, iż na podstawie utrwalonego orzecznictwa zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a należy rozumieć m.in. w ten sposób, iż uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sadu najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, iż nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. LEX nr 577318), a wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych. Także zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r.sygn. akt SA/3196/03 publ. LEX nr 159925). Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak sentencji.