IV SA/Gl 1126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 39, art. 106 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił D. B. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odmowa przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środków czynności spowodowana została ograniczonymi środkami finansowymi ośrodka, nadto przywołano treść przepisów ustawy o pomocy społecznej przytoczonych w podstawie prawnej decyzji. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono sytuację faktyczną strony i podkreślono, że strona spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ jej dochód wynosi 170 zł i jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia przez osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zaakcentowano w uzasadnieniu, że jedyne środki jakie strona posiada pochodzą ze świadczeń pomocy społecznej, nadto zwrócono uwagę na fakt, iż strona wnioskiem z 2 stycznia 2013 r. wystąpiła o przyznanie szeregu świadczeń, w tym również o dofinansowanie do zakupu środków czystości wycenionych na kwotę 50 zł miesięcznie. Zdaniem organu nie jest on zobowiązany do zaspokojenia wszystkich żądań formułowanych przez stronę, ponieważ musi brać pod uwagę posiadane środki finansowe. Podkreślono, że rolą pomocy społecznej nie jest ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, lecz jedynie w granicach posiadanych środków finansowych. Zasiłek celowy posiada charakter pomocy doraźnej skierowanej na zaspokojenie konkretnego celu bytowego. Zdaniem organu strona z przyznanego zasiłku okresowego jest w stanie zaspokoić zgłoszoną potrzebę, tym bardziej, że otrzymała szereg świadczeń zaspokajających zgłoszone potrzeby. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła odwołane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że argumentacja organu sprowadzająca się do stwierdzeń, iż "nie mamy obowiązku" lub "nie mamy środków" koliduje z przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony uzasadnienie decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, nadto naruszono szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego zamieszczonych w art. 6, art. 7 czy w art. 8 wyżej wymienionego Kodeksu. Zakwestionowała również twierdzenie organu, iż jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić zgłoszoną potrzebę, jak również podniosła naruszenie zasady równości, ponieważ inne osoby otrzymywały świadczenie na ten cel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że zarzuty podniesione przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Strona kwalifikuje się do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, to jednak przyznanie pomocy zależne jest od uzasadnionych potrzeb osoby wymagającej wsparcia i możliwości pomocy społecznej. Podkreślono, że organ odpowiedzialny za przyznanie stronie świadczenia nie dysponuje takimi środkami, przy wykorzystaniu których byłby w stanie zaspokoić zgłoszoną potrzebę. Wynika to z tego, że o przyznanie świadczeń ubiega się rosnąca liczba osób, których potrzeby są zaspokajane stosownie do posiadanych możliwości. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że strona otrzymuje regularną pomoc ze strony gminy, a zgłoszoną potrzebę w formie dofinansowania zakupu środków czystości jest w stanie zaspokoić z własnych środków pochodzących z przyznanego zasiłku okresowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. B., który zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania w sposób merytoryczny, lecz dał wiarę gołosłownym twierdzeniom organu pierwszej instancji, a części zarzutów w ogóle nie rozpatrzył przykładowo dotyczącego dyskryminowania strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 401/13 oddalił skargę. Wyrok ten zaskarżył D. B.. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 698/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że w rozpoznawanej sprawie uszło uwadze Sądu I instancji, ze skarżący wnioskiem z dnia 14 stycznia 2013 r. (K. 53 akt administracyjnych) zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu wskazanego z imienia i nazwiska pracownika OPS w G., tj. pracownika socjalnego tego ośrodka L. W., wskazując (poza obraźliwymi stwierdzeniami) m.in., że pracownik organu popełnia szereg błędów. Wniosek ten jak wynika z akt sprawy został całkowicie pominięty przez orzekające organy, również Sąd I instancji nie odniósł się do niego w żaden sposób. W tej sytuacji – w opinii NSA - wobec braku rozpatrzenia wniosku, pracownik socjalny L. W. nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej. Obowiązkiem było bowiem w pierwszej kolejności przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika socjalnego OPS w G., L. W. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Natomiast bez ustalenia, czy osoba dokonująca określonych czynności w sprawie nie podlega wyłączeniu, nie była możliwa merytoryczna ocena przez Sąd I instancji legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Sąd I instancji zaakceptował zatem rozstrzygające co do istoty decyzje organów administracji, które były dotknięte wadą procesową. NSA podkreślił, że przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu na danym etapie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (ust. 2). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy), które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować nie tylko przepisy wskazanej ustawy o pomocy społecznej ale również regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie k.p.a. możliwe jest zatem we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, chyba, że sama ustawa o pomocy społecznej stawia warunek zakazu posłużenia się przepisami kodeksu. Skoro tak, to oczywistym jest, iż w sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej mają również zastosowanie przepisy rozdziału 5, dział I k.p.a. - "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące gwarancje zapewnienia bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.) Przepis art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (patrz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07). Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie (patrz wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po1555/89). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy będącej przedmiotem skargi należy podnieść, iż uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że skarżący we wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. (k. 53 akt administracyjnych) zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanego pracownika OPS w G., tj. pracownika socjalnego tego ośrodka L. W.. Jak wówczas m.in. wskazał skarżący, wskazany pracownik organu popełnia szereg błędów. Wskazany wniosek skarżącego całkowicie został przez organy pominięty. Żaden z organów orzekających nie zauważył tego wniosku i nie odniósł się bowiem do jego treści. W tej sytuacji - wobec braku rozpatrzenia wniosku – pracownik socjalny L. W. nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem jej kompetencje i obiektywizm został zakwestionowany, a o jej bezstronności nie orzekł podmiot do tego uprawniony. Skoro tak, to nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w k.p.a. i rozpoznanie sprawy przez pracownika organu, którego wyłączenia domagał się skarżący, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązkiem było bowiem przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika OPS w G., pracownika socjalnego L. W. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, wówczas osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego. Bowiem bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść rozstrzygnięcie co do wyłączenia, czy też odmowy wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji od udziału w postępowaniu i zależnie od powyższego winno nastąpić ponowne przeprowadzenie niezbędnych czynności w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej o prawie do wnioskowanego świadczenia