IV SA/Gl 1129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] nr [...], przyznał M.C. zasiłek rodzinny na dziecko S.C. od [...] do [...] w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] w kwocie [...] zł jednorazowo we [...]. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...], wydana na podstawie art. 104, art. 130 § 4, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 3 pkt 10, pkt 11, pkt 23 lit. c, pkt 24 lit. b i c, art. 5, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 7, art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej także "u.ś.r") oraz § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 959, zwanego dalej "rozporządzeniem"),uchylił powyższą decyzję. Burmistrz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchylenie decyzji nastąpiło ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony. J.C. (mąż strony) w dniu [...] podjął zatrudnienie. W związku z tym dochód rodziny na podstawie art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 24 lit.c u.ś.r. został powiększony o kwotę dochodu uzyskanego – [...] zł ze [...]. Po ponownym przeliczeniu dochód rodziny od [...] wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi [...] zł i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego określonego w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w wysokości 539 zł. Jednakże kolejne obliczenie dochodu nastąpiło w związku z uzyskaniem przez D.C. (syna strony) prawa do stażu od [...]. Organ odwołał się do zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w K. z dnia [...], z którego wynika, że wysokość stypendium za staż syna strony w [...] (czyli w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty) wyniosła [...] zł. Zdaniem organu uzyskanie stażu od [...] spowodowało, że dochód D.C. na podstawie art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 24 lit. c) u.ś.r. został powiększony o kwotę uzyskanego dochodu. W konsekwencji dochód rodziny od [...] wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Obliczony w ten sposób dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Jednocześnie wobec strony nie znalazł zastosowania art. 5 ust. 3 u.ś.r., gdyż dochód przekroczył kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu – 77 zł przysługującemu w okresie zasiłkowym 2013/2014. Wobec powyższego ustalono, że M.C. zgodnie z art. 24 ust. 7 u.ś.r., świadczenia rodzinne nie przysługują od [...]. Natomiast w związku z tym, że w dniu [...] strona wyraziła zgodę na uchylenie decyzji z [...] i poprosiła o niewypłacanie świadczeń od [...], decyzja została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. M.C. w odwołaniu zakwestionowała powyższą decyzję podnosząc, że dochód uzyskany przez syna nie powinien być doliczany do dochodu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz regulacje u.ś.r. dotyczące zasad przyznawania zasiłków rodzinnych. Kolegium uznało, że organ I nstancji prawidłowo doliczył dochód uzyskany przez męża strony z tytułu zatrudnienia od [...] do dochodu rodziny, który od [...] wyniósł [...] ([...] zł na osobę w rodzinie) oraz dochód uzyskany przez D.C. z tytułu stypendium ze stażu przyznanego przez Powiatowy Urząd Pracy w K. w kwocie [...] zł w [...]. Ostatecznie dochód rodziny od [...] wyniósł [...] zł, czyli [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Następnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji mając zamiar uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne skorzystał z trybu kodeksowego i po uzyskaniu zgody strony wydał decyzję w trybie art. 155 k.p.a.. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia dotychczasowej pozytywnej decyzji bez zgody strony w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej organ przytoczył treść tego przepisu wyjaśniając, że pozwala on na wyeliminowanie z obrotu prawnego tworzącej określony stan prawny decyzji w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanej w tym przepisie. Wśród nich jest także powołana w zaskarżonej decyzji zmiana sytuacji dochodowej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w związku ze stażem syna strony ulegała zmianie sytuacja dochodowa jej rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a zatem wystąpiła jedna z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka stwarzająca konieczność uruchomienia z urzędu postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w realiach sprawy decyzja ostateczna organu I instancji z dnia [...] przyznająca stronie Prawo do świadczeń rodzinnych została prawidłowo zweryfikowana przez ten organ w oparciu o przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. M.C. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Podniosła, że jej syn otrzymał stypendium z tytułu stażu z urzędu pracy sfinansowanego ze środków unijnych. W ocenie skarżącej takie stypendium nie jest wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 46 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, dlatego jest zwolnione z opodatkowania podatkiem dochodowym. Ponadto stypendia stażowe nie zostały wymienione w katalogu dochodów nieopodatkowanych wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. c tiret ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że zawarta w art. 3 u.ś.r. definicja utraty dochodu (pkt 23) i uzyskania dochodu (pkt 24) jednoznacznie wskazuje, zarówno źródłem utraty dochodu jak i uzyskania dochodu są zasiłki lub stypendia dla bezrobotnych. Powyższy przepis nie różnicuje wypłacanych przez urząd zatrudnienia stypendiów w zależności od źródeł finansowania. Z przedłożonego przez Powiatowy Urząd Pracy w K. zaświadczenia jednoznacznie wynika, ż D.C. jako osoba bezrobotna od dnia [...] oraz w okresie od [...] do [...] pobrał stypendium w kwocie [...] zł z tytułu stażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje więc wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 wskazanej wyżej ustawy). Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej prezentowane, a które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia z dnia [...] nr [...], którą przyznano M.C. zasiłek rodzinny na syna S.C. od [...] do [...] w kwocie [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] w kwocie [...] zł. W związku z powyższym wskazać należy, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określoną w art. 16 k.p.a jest zasada trwałości decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Otóż decyzja organu pierwszej instancji uchylająca ostateczną decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych, wydana została w trybie nadzwyczajnym wynikającym z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu stronie świadczeń rodzinnych nastąpiło ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony, natomiast w związku z tym, że strona wyraziła zgodę na uchylenie tej decyzji rozstrzygnięcie podjęto na podstawie art. 155 k.p.a. Natomiast w wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący szczególny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści przywołanej regulacji wynika, że dla weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził pozakodeksowy tryb, wskazując jednocześnie przesłanki jego zastosowania, które są odmienne od przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszoinstancyjny nie nastąpiło w trybie określonym w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale w trybie regulowanym w art. 155 k.p.a.. Wprawdzie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpiło ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony ( a więc w związku z przesłanką określoną w art. 32 ust. 1 u.ś.r.), to jednak rozstrzygnięcie organ ten wydał w trybie art. 155 k.p.a. uzasadniając zastosowanie tego trybu zgodą strony na zmianę decyzji. Natomiast w wyniku odwołania organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis szczególny wzruszania decyzji ostatecznej, tj. art. 32 ust. 1 u.ś.r., pomimo, iż wyraźnie stwierdził, że organ I instancji skorzystał z trybu art. 155 k.p.a. Tymczasem – co istotne - w toku postępowania organ odwoławczy nie może dowolnie zmieniać podstaw prawnych rozstrzygania. W postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy podmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ pierwszej instancji. Przemawia za tym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi bowiem do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Jeżeli zatem w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził brak podstaw do orzekania w trybie art. 155 k.p.a., winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone we wskazanym trybie. Powyższe dotyczy także sytuacji, gdy na etapie odwołania strona cofnęła zgodę na uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji w innym trybie, niż ten jaki stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, w związku z zastosowaną przez organ I instancji podstawą rozstrzygania, Sąd uznał za konieczne poczynić w tym zakresie kilka uwag. Otóż, jak już wskazano, generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co odnosi się głównie do decyzji, na podstawie których strona postępowania nabyła określone prawa. Przepisy dopuszczają zatem możliwość eliminacji lub modyfikacji ostatecznej decyzji, jednak może mieć to miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach ściśle w przepisach wskazanych, a dodatkowo, wyłącznie w oparciu o właściwą regulację. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza trzy zasadnicze tryby wzruszenia ostatecznej decyzji, są nimi: wznowienie postępowania (art. 145 - 152 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 - 159 k.p.a.) albo jej uchylenie lub zmiana (art. 154, 155, 161, 162 k.p.a.). Ponadto Kodeks odsyła także do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które również w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 163 k.p.a.). Każdy z tych trybów wskazuje odmienne przesłanki uzasadniające eliminację danej decyzji, a także określa odmienny tok postępowania. Istotnym jest, iż trybów tych nie można stosować naprzemiennie, nie występuje między nimi konkurencja umożliwiająca organowi wybór drogi weryfikacji decyzji. Organ przystępując do weryfikacji decyzji ostatecznej i wyboru właściwego trybu postępowania, zawsze powinien w pierwszym rzędzie badać, czy przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 k.p.a., umożliwiają uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o wskazane w nich przesłanki. Takie uregulowania zawiera ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 32 ust. 1. Powyższe oznacza, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji albo brak jest przepisu szczególnego umożliwiającego zmianę lub uchylenie tej decyzji. Ponadto można dodatkowo tylko zauważyć, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Tylko wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie podlega badaniu i ocenie organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.