IV SA/Gl 1133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi .J F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 180 pkt 13 lit. a, art. 182 ust. 1 i 3, art. 193 ust. 1 pkt. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 6, ust. 6a, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 575) oraz uchwały nr V/22/148/16 Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 22 lutego 2016 r., poz. 1206) ustalił, że J. F. i W. O. są solidarnie zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej: J. O. w pieczy zastępczej w wysokości przyznanych świadczeń i dodatków; odstąpił częściowo od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1 decyzji i ustalił wysokość opłaty na kwotę 231,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2016 r., a także określił, że opłatę za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. w wysokości 1.155,00 zł należy wpłacić w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości świadczeń oraz dodatków przyznanych rodzinie zastępczej. Wyjaśnił dalej, że myśl art. 194 ust. 2 ustawy Rada Powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Uchwałą Rady Powiatu w Bielsku – Białej z dnia 18 lutego 2016 r. określone zostały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ I instancji wskazał, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej: J. O. wynosi 1000,00 zł miesięcznie. Zbadał sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną J. F., a w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził, że strona nadal odbywa karę pozbawienia wolności, której koniec przypada na dzień [...] 2021 r. Jest zatrudniona odpłatnie. Dochód strony wynosi 1 017,97 zł, natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł. Dalej organ I instancji ustalił, że małoletnia: J. O. przebywa w pieczy zastępczej od dnia 12 maja 2012 r., zatem ustalona opłata wynosi 60% kwoty stanowiącej różnicę między dochodem osoby samotnie gospodarującej a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej. Wobec powyższego organ I instancji wskazał, że opłata wynosi 231,00 zł miesięcznie i przedstawił sposób jej wyliczenia, Ustalił również, że J. F. nie spełnia warunków do odstąpienia od ustalenia w całości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jednakże zachodzą przesłanki do odstąpienia jej w części od ustalenia opłaty. W odwołaniu J. F. nie zgodziła się z ustaleniem dochodu jakiego dokonał organ I instancji. Przedstawiła swoją sytuację życiową oraz zaznaczyła, że dochód jakim dysponuje to 360 zł, gdyż zgodnie z Kodeksem Karnym Wykonawczym osobie osadzonej w zakładzie karnym dokonywane są potrącenia z wynagrodzenia. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. wyjaśniła z jakich tytułów dokonywano potrąceń z jej wynagrodzenia uzyskiwanego z tytułu odpłatnej pracy w zakładzie karnym w okresie od marca 2016 r. do lipca 2016 r. załączając stosowne zaświadczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. , poz. 1659.), art. 80, art. 193 ust. 1 i ust. 2, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej "ustawa"), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), § 2 ust. 5, § 5 i § 6 uchwały Rady Powiatu w Bielsku- Białej z dnia 22 lutego 2016r. nr V/22/148/2016 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg sprawy oraz zacytowało treść art. 193 i art. 194 oraz art. 191 ustawy. Następnie wyjaśniło, iż zasadą jest obowiązek rodziców ponoszenia solidarnej odpowiedzialności za uiszczanie miesięcznych opłat związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej. Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 193, art. 194, art. 80 ustawy oraz uchwała Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 22 lutego 2016r. Nr V/22/148/2016 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kolegium wskazało, że w § 2 ust. 5, § 5 i § 6 uchwały Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 22 lutego 2016 r. nr V/22/148/2016 określono zasady i tryb postępowania przy podejmowaniu decyzji o odstępowaniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej Podkreśliło, że stosownie do § 2 pkt 5 uchwały z dnia 22 lutego 2016 r. przyjęto zasadę, że dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie jest określony zgodnie z art. 6 pkt 3 i 4 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dla J. F. wysokości miesięcznej opłaty za pobyt małoletniej: J. O. w pieczy zastępczej, począwszy od dnia 1 kwietnia 2016 r. Organ I instancji wskazał, że strona dysponuje dochodem w wysokości 1.017,97zł i wobec tego ustalił odpłatność za pobyt małoletniej J. O. w pieczy zastępczej, gdzie przebywa od 12 maja 2012 r., na kwotę 231,00 zł miesięcznie, czyli w wysokości 60% kwoty stanowiącej różnicę między dochodem osoby samotnie gospodarującej a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, wskazał przy tym na sposób jej obliczenia. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że J. O. (dawniej F.) została umieszczona w rodzinie zastępczej zawodowej na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w B. sygn. akt [...]. J. F. odbywa karę pozbawienia wolności, której koniec przypada na dzień [...] 2021r. Jest zatrudniona odpłatnie. Dochód strony w miesiącu kwietniu 2016 r. wyniósł 1017,97zł. Kolegium uznało zarzuty odwołania za bezzasadne. Wskazało na art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który określa co należy uważać za dochód i jakie wydatki należy odliczyć od dochodu. Stwierdziło, że katalog wyłączeń od dochodu określony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest katalogiem zamkniętym i brak wśród nich potrąceń o których mowa w art. 125 § 1 i 2, art. 126 ustawy Kodeks Kamy Wykonawczy. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie ustalił częściową opłatę stronie za pobyt dziecka w pieczy, a decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. J. F., podobnie jak w odwołaniu, zakwestionowała ustalenie wysokości jej dochodu przez organ. Stwierdziła, że nie jest w stanie ponosić miesięcznie opłaty za pobyt jej córki w pieczy zastępczej w wysokości 231 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona - co skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Następnie art. 193 ust. 1a ustawy stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Poza tym stosownie do treści art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Jednocześnie zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji starosta (...). W myśl art. 194 ust. 2 rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty. Powyższe regulacje zawierają przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Należy jednakże zauważyć, że przewidziana we wskazanych przepisach instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu (toczonego z urzędu) postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną (art. 194 ust. 1 ustawy), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Należy powtórzyć, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 wypowiedział się tej kwestii stwierdzając, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16). Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Zauważyć zatem należy, że przedmiotem postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], którą ustalono, że J. F. i W. O. są solidarnie zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej: J. O. w pieczy zastępczej w wysokości przyznanych świadczeń i dodatków; odstąpiono częściowo od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1 decyzji i ustalono wysokość opłaty na kwotę 231,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2016 r., a także określono termin uiszczenia opłaty za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. w wysokości 1.155,00 zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że córka skarżącej – J. O. została umieszczony w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w B. Wydział I Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] (sprostowanego postanowieniem z dnia [...] r.). Następnie w dniu [...] r. wydana została decyzja o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej J. O. (poprzednio F.) w rodzinie zastępczej za okres od 14 maja 2012 r. do 31 maja 2012 r. w wysokości 580.64 zł, a za okres od 1 czerwca 2012 r. w wysokości 1000.00 zł. Z odpisu zupełnego aktu urodzenia dziecka wynika, że jego ojcem biologicznym jest W. O., który w dniu 23 lipca 2012 r. złożył przed Kierownikiem USC w B. oświadczenie o uznaniu ojcostwa Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności zostało doręczone skarżącej w dniu 11 kwietnia 2016 r. Skarżąca po otrzymaniu wskazanego zawiadomienia złożyła w dniu 14 kwietnia 2016 r. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. W związku z powyższym zdaniem Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa albowiem w jednym postępowaniu administracyjnym organy rozstrzygnęły kwestę odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i zarazem ustaliły skarżącemu opłatę za ten okres. Wyżej wymienione działanie organów, w świetle przytoczonego orzecznictwa jest nieprawidłowe i stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Niezależnie od powyższego Sąd dopatrzył się szeregu innych nieprawidłowości postępowania administracyjnego bowiem - po pierwsze- zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu z urzędu z dnia 7 kwietnia 2016 r. wydane w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej skierowane zostało do skarżącej i jej doręczone, a ojciec dziecka o wszczęciu postępowania nie był zawiadomiony. Po drugie zauważyć należy, że skarżąca po otrzymania. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności złożyła w dniu 14 kwietnia 2016 r. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty, a zatem organ I instancji musiał zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności, gdyż w pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek skarżącej o odstąpienie od ustalenia opłaty. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było dokonanie oceny przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty i ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii, bowiem ewentualne uwzględnienie żądania skarżącej czyni bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu o ustalenie opłaty. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia odpłatności dopiero, gdy decyzja o odmowie skarżącej odstąpienia od ustalenia tej opłaty będzie ostateczna. Dopiero wtedy organ może podjąć zawieszone postępowanie o ustalenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zauważyć również należy, że w przypadku gdyby ewentualnie odmówiono skarżącej odstąpienia od opłaty to organ winien wszcząć i prowadzić postępowanie o ustalenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w stosunku do obojga rodziców. W realiach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zostało wszczęte jedynie wobec matki dziecka, a decyzja organu I instancji w punkcie 1 wskazuje, że ustalono odpłatność również wobec ojca dziecka, który nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie wiedział, że postępowanie się toczy. Jednocześnie odstępując częściowo od odpłatności organ wskazał na punkt 1 decyzji, gdzie wskazani są jako solidarnie zobowiązani matka i ojciec dziecka, a to sprawia, że decyzja jest niejasna. Wobec powyższego zdaniem Sądu konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia odpłatności było przedwczesne, gdyż wniosek skarżącej o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie został prawidłowo rozpoznany i nie zapadła decyzja ostateczna w tej kwestii. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe Sąd nie dokonywał analizy dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.