IV SA/Gl 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych - odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może ona być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. ustalił opłatę za pobyt małoletniego R. N. w Domu Pomocy Społecznej w S.: w kwocie [...] zł za okres [...]-[...] r., w kwocie [...] zł miesięcznie za okres [...] r. – [...] r., w kwocie [...] zł miesięcznie za okres [...] – [...] r. i w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie [...] r. – [...] r. W podstawie prawnej decyzji, adresowanej do T. N. jako przedstawiciela ustawowego małoletniego, powołano art. 106 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 63 ust. 2, w zw. z art. 60 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm.), w zw. z rozporządzeniem z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że podjęto je na skutek unieważnienia wcześniejszych decyzji dotyczących odpłatności za pobyt R. N. w domu pomocy społecznej. Ponieważ powodem stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji było nieuwzględnienie dochodu małoletniego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, to obecna decyzja koryguje wyliczenie opłat. Niższa odpłatność za okres od [...] do [...] r. wiąże się z ustaleniem, że w tym czasie jedynie alimenty stanowiły dochód małoletniego. W pozostałych okresach doliczono do dochodu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Ustalono również, że w okresie od [...] r. do [...] r. małoletni okresowo przebywał w domu rodzinnym, z tym że za [...] r. mimo pobytu w domu rodzinnym przez 83 dni odliczono tylko 70 dni – stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wobec twierdzeń T. N. podnoszonych w toku postępowania organ wyjaśnił, iż przy ustalaniu odpłatności kwestia ograniczenia władzy rodzicielskiej jest nieistotna. W odwołaniu T. N. zarzuciła, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] r. jej władza rodzicielska została ograniczona przez ustanowienie kuratora do zarządu majątkiem małoletnich jej dzieci. Kurator ten był upoważniony zarówno do pobierania alimentów, jak i zasiłków pielęgnacyjnych. Tak więc ona sama nie dysponowała majątkiem małoletniego i nie miała wpływu na zarządzanie tym majątkiem. Taki stan trwał do [...] r. Ponadto w decyzji nie uwzględniono uiszczonych przez nią opłat w okresie od [...] r. do [...] r. Skarżąca podniosła też, że od [...] r. nie otrzymywała żadnych świadczeń pielęgnacyjnych i alimentów, ponieważ wszystkie świadczenia były wstrzymane i potrącane na poczet nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, z czym także się nie zgadza. W końcu zarzuciła, że krzywdzące jest obciążanie jej rodziny błędami organu, a wyliczona w decyzji kwota [...] zł jest kolosalna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości decyzję I instancji i orzekło identycznie o opłacie małoletniego R. N., z tym, że ustaliło ją wobec T. N., a wobec R. N. umorzyło postępowanie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że sprawa była ponownie rozpatrywana. W poprzedniej decyzji kasacyjnej stwierdzono, że osobą zobowiązaną do poniesienia odpłatności za pobyt R. N. w domu pomocy społecznej winna być jego matka, a nie on sam – za okres do uzyskania przez niego pełnoletności. Następnie przytoczyło stan prawny i przedstawiło wyliczenia identyczne jak w decyzji I instancji. Kolegium podkreśliło, że ta decyzja I instancji ustala odpłatność T. N. i dlatego umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności R. N. za okres od [...] r. do [...] r., a za okres od [...] r. do [...] r. i od [...] r. do [...] r. wydana została odrębna decyzja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła zbliżone zarzuty jak w odwołaniu. Jej zdaniem nie było podstaw do obciążenia jej odpłatnością w okresie obowiązywania kurateli nad majątkiem dzieci. Błędne było również ustalenie, że w okresie od [...] r. do [...] r. R. N. otrzymał zasiłek pielęgnacyjny, gdyż kwota zasiłku za ten okres została zwrócona jako nienależnie pobrana. Skarżąca zakwestionowała także ustalenie odpłatności wobec syna w okresie od [...] r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując fakt, że skarżąca była przedstawicielem ustawowym swojego małoletniego wówczas syna, co zobowiązywało ją do ponoszenia przedmiotowej odpłatności. Natomiast kwestia ewentualnych rozliczeń między nią a Gminą, uwzględniających dokonanie przez nią wpłaty nie podlega decyzyjnemu rozstrzyganiu, lecz może być załatwiona czynnością materialno-techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać – i to z przyczyn częściowo wynikających z zarzutów skargi, jak i w niej nie podniesionych, które jednak Sąd wziął pod uwagę z urzędu stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. Otóż zasadnicze zastrzeżenia rodzą się na tle samego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji Kolegium i niejasnych wywodów z jej uzasadnienia w tym zakresie. W stosunku do decyzji I instancji wyrażona zmiana polega na umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności R. N.. W powiązaniu tego rozstrzygnięcia z pozostałymi punktami sentencji zaskarżonej decyzji rysują się dwie możliwe interpretacje tej sentencji, z których każda prowadzi do stwierdzenia wady prawnej decyzji. Jeżeli bowiem – w pierwszym wariancie – Kolegium uznało, że organ I instancji wydał decyzję wobec R. N. zamiast T. N. i w swojej decyzji w punkcie 2 dokonał zmiany podmiotowej po stronie osoby obciążonej obowiązkiem odpłatności, umarzając jednocześnie (pkt 3) postępowanie wobec dotychczas zobowiązanego, to takie przekształcenie na etapie postępowania odwoławczego byłoby niedopuszczalne, gdyż pozbawia stronę, obciążoną obowiązkiem na tym etapie, prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia jej sprawy (art. 15 kpa). Zasada dwuinstancyjności obejmuje m. in. tożsamość podmiotową stron. Skoro jednak Kolegium podkreśliło (str. 5 decyzji), że decyzja I instancji ustala odpłatność T. N., to punkt 2 zaskarżonej decyzji w istocie nic nie zmienia, a uchylenie decyzji I instancji miało wyłącznie wprowadzenie dodatkowego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wobec R. N.. Przyjmując taką interpretację również nie można zaakceptować stanowiska Kolegium. W odniesieniu do R. N. organ I instancji nie wydał w takim ujęciu żadnego rozstrzygnięcia w decyzji, którą kontrolowało Kolegium w ramach niniejszej sprawy. Tym samym odwołanie nie mogło dotyczyć nieistniejącego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy także nie mógł w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa modyfikować decyzji organu I instancji w zakresie, w którym organ ten nie orzekał. Z materiału akt administracyjnych nie wynika przy tym, by w tym samym przedmiocie, tj. o odpłatność za tożsamy okres, toczyło się postępowanie wobec R. N.. Nawet jednak jeżeli zostało ono uruchomione, to bez rozstrzygnięcia organu podstawowego stopnia nie jest możliwe orzekanie w tym względzie bezpośrednio przez organ odwoławczy. O ile zatem Kolegium akceptowało merytoryczne załatwienie sprawy w I instancji wobec skarżącej, to winno było zastosować tryb z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa miało więc wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadniają je również dalsze przyczyny. Mianowicie organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy pod kątem zarzutów zawartych w odwołaniu. W ogóle nie odniósł się do kwestii ustanowionego dla dzieci skarżącej kuratora do zarządu ich majątkiem. Tymczasem błędne było stanowisko organu I instancji, że ograniczenie władzy rodzicielskiej nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Skoro bowiem według art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku małoletniego mieszkańca domu pomocy społecznej, w pierwszej kolejności obowiązany do wnoszenia opłaty jest przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, to należy jednoznacznie określić kogo należy traktować za takiego przedstawiciela. Nie zawsze będzie nim rodzic dziecka. W razie, gdy żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, jest nim ustanowiony opiekun (art. 94 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), dalej: krio. Natomiast jedną z postaci ograniczenia władzy rodzicielskiej jest powierzenie zarządu majątkiem małoletniego ustanowionemu w tym celu kuratorowi (art. 109 § 3 krio). Kurator ten pełni wówczas funkcję przedstawiciela ustawowego w zakresie mu powierzonym, a zatem dotyczącym zarządu majątkiem małoletniego. Powoduje to jednocześnie ograniczenie zakresu przedstawicielstwa ustawowego rodziców dziecka. Ze znajdującego się w aktach postanowienia sądowego wynika, że po stronie skarżącej doszło do takiego ograniczenia w okresie od [...] r. do [...] r. O ile zatem w ramach zarządu majątkiem ustanowiony kurator dysponował dochodami małoletniego R. N., to za ten okres nie jest możliwe uznanie skarżącej za obciążonej w pierwszej kolejności obowiązkiem wnoszenia przedmiotowej opłaty. Z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa Kolegium tego zagadnienia w ogóle nie wyjaśniło. Podobnie nie ustosunkowało się do twierdzeń skarżącej o niepobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego w szerszym zakresie czasowym niż to wynikało z ustaleń I instancji. Również i te okoliczności muszą być wyjaśnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ administracyjny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji.