IV SA/Gl 1161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], w zakresie rozstrzygnięcia opisanego w jej pkt 1, oraz 2. uchyla decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w części opisanej w jej pkt 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 17, 18, 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 2 pkt. 1, 3 pkt. 1, art.. 4, art. 5, art. 7, art. 8 pkt. 2, art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej także ustawa lub uśr), a także przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2284 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1238 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania W. D. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: a) odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko J. D. na okres od 01 do 30 czerwca 2016 r., b) przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko J. D. w kwocie 118,00 zł na okres od 01 lipca do 31 października 2016 r. wraz z dodatkami: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo oraz na pokrycie kosztów dojazdów do miejscowości, w której znajduje się szkoła w kwocie 63 zł miesięcznie na okres 01 września do 31 października 2016 r. — decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Z kolei art. 14 pkt 1 tej ustawy stanowi, że dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego, w wysokości 100 zł na dziecko. Natomiast w świetle art. 15 pkt. 1 uśr dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się: w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadgimnazjalnej, a także szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki w zakresie odpowiadającym nauce w szkole ponadgimnazjalnej - w wysokości 63 zł miesięcznie na dziecko. Dodatek przysługuje przez 10 miesięcy w roku w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazał, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek złożony przez stronę w dniu 30 czerwca 2016 r. stwierdził, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 276,50 zł i tym samym nie przekracza ustawowo określonego kryterium dochodowego. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji przyznał zasiłek rodzinny wraz w wymienionymi dodatkami na dziecko J. D. od dnia 01 lipca do dnia 31 października 2016 r., oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkiem określonym w art. 15 ust. 1 ustawy za czerwiec 2016 r., albowiem dopiero w dniu 06 lipca 2016 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Okręgowego w K. stwierdzający separację małżonków M. D. i W. D. Jednocześnie organ drugoinstancyjny zauważył, że strona we wniosku określiła dwuosobowy (ojciec i córka) skład rodziny. Natomiast w świetle art. 3 ust. 16 ustawy ilekroć jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 162 i 972). Nadto do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Podkreślił przy tym, iż definicja legalna rodziny, zawarta w art. 3 pkt 16 uśr uwzględnia wyłącznie status prawny, a nie stan faktyczny. Stąd też za NSA stwierdził, że bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania - por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09, a także z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. Zaznaczył także, że w wyrokach tych stwierdzono, że ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Tym samym stwierdził, że w spornym miesiącu czerwcu 2016 r. rodzina strony składała się z trzech osób w tym, poza W. D. i jego córką, także z jego żony. Zdaniem Kolegium brak możliwości zbadania sytuacji dochodowej rodziny, uniemożliwił przyznanie wnioskowanego świadczenia w miesiącu czerwcu 2016 r. Wobec tego - w jego ocenie - zasadnym było przyznanie na wniosek strony zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu pokrycia kosztów dojazdów do miejscowości, w której znajduje się szkoła na dziecko J. D. w okresie od dnia 01 lipca do dnia 31 października 2016 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na – szczegółowo opisaną na wstępie – decyzję Kolegium z dnia [...] r. nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko J. D. na okres od 01 do 30 czerwca 2016 r., strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy jej sytuacji życiowej. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. nr 718 ze zm., dalej: Ppsa) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy Ppsa, tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części jej zaskarżenia, czyli w zakresie odmowy przyznania prawa do objętego nią świadczenia w okresie od 01 kwietnia do 30 czerwca 2016 r. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje wyłącznie ocena, czy w sprawie organy prawidłowo zrealizowały prawo strony do wnioskowanego przez nią świadczenia w objętym skargą zakresie. Tym samym podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy zanegowały stanowisko strony skarżącej, że samotnie wychowuje córkę J. stwierdzając, że W. D. stanowi rodzinę wespół z małoletnią córką oraz małżonką M. D. albowiem separację małżonków uznaje z dniem 08 lipca 2016 r., tj. z dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu orzekającego ją, a jednocześnie uznając, iż prawidłowo organ pierwszej instancji obliczył kryterium dochodowe rodziny, które wyniosło 276,50 zł. Równocześnie organ nie wskazał w jaki sposób wyliczył tę kwotę, w oparciu o jakie kryteria podmiotowe i przedmiotowe. Przyznając zarazem, że nie zbadał sytuacji dochodowej rodziny, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w zakresie ustaleń dowodowych wystąpiła okoliczność braku możliwości zbadania sytuacji dochodowej rodziny, co uniemożliwiło przyznanie wnioskowanego świadczenia w miesiącu czerwcu 2016 r. Przy czym ani z akt administracyjnych, ani z uzasadnienia decyzji tak pierwszo, jak i drugoinstancyjnej nie wynika, jakie działania w tym zakresie podjął organ i jakie wystąpiły przeszkody a także jakie działania podjął w celu ich zniesienia. Tymczasem skoro dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego, to niezrozumiałym jest odmowa przyznania świadczenia w części dotyczącej okresu od 01 kwietnia do 30 czerwca 2016 r., czyniąc zarazem niespójnym część dyspozytywną z uzasadnieniem i podstawą, w sposób nie poddający się kontroli Sądu. Przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego uzależnione jest m.in. od spełnienia kryterium dochodowego. Zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł. Od dnia 1 stycznia 2016 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprowadza nowy sposób ustalania wysokości przysługujących zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego (tzw. mechanizm złotówka za złotówkę). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w zdaniu poprzednim, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: a) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; b) dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka -podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; c) dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: urodzenia dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania - podzielonych przez 12. W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z powyższym mechanizmem, jest niższa niż 20 zł, świadczenia te nie przysługują (art. 5 ust. 3-3d ustawy). W świetle art. 3 ust. 2 pojęcie dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a w myśl art. 3 ust. 2a pojęcie dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Jeżeli dochód rodziny oznacza sumę dochodów jej członków, a dochód na członka rodziny oznacza w tym przypadku przeciętny miesięczny dochód członka rodziny, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, za który przyznawane jest świadczenie wychowawcze, to organ zobowiązany jest do jego wyliczenia wg podanego schematu. W przedmiotowej sprawie nie wiadomo jednak kogo i jaki de facto dochód oraz dlaczego w podany w decyzji sposób wyliczył. Organ pierwszej instancji wskazał, a organ odwoławczy to w pełni zaaprobował, podając jedynie, że "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 276,50 zł i tym samym nie przekracza ustawowo określonego kryterium dochodowego". Nadto wyniki przeprowadzonego przez orzekające w sprawie organy postępowania dowodowego doprowadziły do wniosku, że w skład rodziny skarżącego wchodzi: on, jego małżonka oraz małoletnia córka strony – J. W aktach sprawy brak jest dowodów na możliwość skontrolowania sposobu obliczenia dochodu, a sam organ odwoławczy potwierdził nie przeprowadzenia w tym zakresie dowodzenia, o czym szerzej powyżej. Z uzasadnień decyzji pierwszej i drugiej instancji ale też z ich podstaw prawnych nie wynika co wpłynęło na ich kształt, a tym samym zakwestionowane w skardze rozstrzygniecie. Nie wiadomo ani, jak kwota dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego i z jakiego okresu została przez organy wyliczona, ani co zadecydowało o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia w zaskarżonej części, czyli w okresie od 01 kwietnia do 30 czerwca 2016 r., tj. czy kryterium dochodowe, czy status ojca dziecka. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiuje trzy rodzaje dochodów (przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne i inne enumeratywnie wyliczone dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych). Tym samym organ powinien pozyskać dokumenty od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną informacji w podanym zakresie i poddać je weryfikacji w aspekcie prawa strony do objętego skargą zasiłku. W tych okolicznościach decyzje organu pierwszej i drugiej instancji w zaskarżonej części nie poddają się – z podanych względów – kontroli Sądu. Sąd nie jest w stanie ocenić, czy zapadły w zgodzie z prawem, gdyż nie wiadomo co stanowiło podstawę do ukształtowania w nich prawa strony w sposób w nich wyrażony. Przedstawiony w zaskarżonej decyzji sposób rozstrzygnięcia nosi cechy arbitralności i nie spełnia wymagań postępowania administracyjnego, które zakłada, że strona postępowania otrzyma zrozumiałe rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.