IV SA/Gl 1178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie min. art. 16 a ust. 1-7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił B.M. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz składki na ubezpieczenie społeczne opłacane z tego tytułu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...] r. B.M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką N.K. Dalej przytoczył treść art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że wnioskowane świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. 623 zł. Organ ustalił, że przesłanka kryterium dochodowego w sprawie została spełniona. Ustalił również, że N.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 12 kwietnia 2007 r., a daty powstania niepełnosprawności w oparciu o to orzeczenie nie da się ustalić. Natomiast na mocy decyzji z dnia [...] r. została wykreślona z ewidencji działalność gospodarcza prowadzona przez stronę. Jednocześnie z decyzji tej wynika, że strona, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, działalności tej nie prowadziła od 25 lutego 1994 r. Ponadto w oświadczeniu złożonym w dniu 26 czerwca 2013 r. strona oświadczyła , że pracowała do 1993 r. Z tych powodów organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie, iż zaprzestanie wykonywania pracy zarobkowej było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Tymczasem prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tylko takiej osobie, która w celu sprawowania opieki rezygnuje z pracy, natomiast strona nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od tej decyzji B.M. wniosła odwołanie, żądając jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w przypadku wystąpienia przesłanek z art 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uniemożliwienia stronnie czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z wywiadu środowiskowego u matki N.K., w szczególności niepoinformowania o terminie i miejscu jego przeprowadzenia, art. 10 § 1 poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem decyzji uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto zarzuciła błąd subsumpcji polegający na niezastosowaniu, w stanie faktycznym sprawy, przepisu art. 16a o świadczeniach rodzinnych jako podstawy prawnej wydanej decyzji. Podkreśliła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki N.K., która jest wdową i legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] r. na stałe. Potwierdza także, że zrezygnowała z wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, a stan ten utrzymuje się od wielu lat, gdyż stan zdrowia matki sukcesywnie się pogarsza i nie rokuje poprawy. Nadto kryterium dochodowe zostało spełnione. W ocenie skarżącej, skoro niepełnosprawność stwierdzono orzeczeniem i to na stałe, a przeprowadzony wywiad potwierdził stale pogarszający się stan zdrowia, to niedorzeczna wydaje się argumentacja organu dotycząca niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Ponadto, jej zdaniem, nie wytrzymuje konfrontacji z zebranym materiałem dowodowym argument o braku związku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, gdyż wynikają z niego logiczne wnioski, że rezygnacja nastąpiła w celu sprawowania opieki nad matką w rozmiarze, który nie da się pogodzić z pracą zarobkową. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy stan czynności w sprawie, a następnie szczegółowo opisało treść przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że aby można było skutecznie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) wnioskodawca musi być osobą, na której z mocy prawa ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, 2) wnioskodawca musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łączenie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, 3) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Podkreśliło, że na podstawie materiału dowodowego ustalono, że wnioskodawczyni faktycznie sprawuje opiekę nad matką N.K., która na podstawie orzeczenia z dnia [...] r. Nr [...], wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2007 r. W związku z powyższym ww. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji. Dalej Kolegium podkreśliło, iż rodzina wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe, gdyż miesięczny dochód na osobę wynosi 335,98 zł przy kryterium dochodowym wynoszącym 623 zł. Jednocześnie ustalono, że strona wykonywała pracę zarobkową do 1993 r., zaś działalności gospodarczej wykreślonej w dniu 12 kwietnia 2010 r. nie prowadzi od 25 lutego 1994 r. Zatem Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że B.M. nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu sprawowania opieki nad chorą matką. W piśmie określonym jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało potraktowane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca B.M. wyraziła niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że organ odwoławczy, nie odniósł się do podniesionych uchybień , a zwłaszcza nie wziął pod uwagę, iż decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta C. przyznano jej zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawna matką bezterminowo, a okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę wydanej uprzednio decyzji nie zmieniły się i są nadal aktualne w niniejszej sprawie. We wspomnianej decyzji organ uznał bowiem, że wnioskująca zrezygnowała z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawna matką. Faktyczna rezygnacja z zatrudnienia wnioskującej, pozostająca w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki miała miejsce od 25 lutego 1994 r. , a jedynie wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] r. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej, wskazują, że organ odwoławczy niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy. Organ ten nie wskazał w jakim związku czasowym pozostaje rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny na tle uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującego na mocy art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście uznano, że skarga B.M. nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456, dalej jako: u.ś.r.). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 u.s.r. wprowadziły nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to – w brzmieniu przepisów prawa na dzień wydania zaskarżonej decyzji - przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Z treści art. 16a ust. 1ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku niepodejmowania zatrudnienia. Zatem prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wyłączono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego powodu. Wobec tego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana przez art. 16a ust. 1 u.ś.r., wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (w tym pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r.), powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia oraz czas w jakim rezygnacja następuje. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (na podstawie którego, przed jego zmianą, strona otrzymała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką). Ustawodawca w art.17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się strona skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego fakt, że osoba ubiegająca się o taki zasiłek, nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nie może być uznany za spełnienie przesłanki wymaganej przez art. 16a ustawy. Aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem ustalenia organów na związek taki nie wskazują. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od 1994 r. strona skarżąca nie była aktywna zawodowo. Natomiast matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] r., w którym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności ( a więc znaczny stopień niepełnosprawności) datuje się od 12 kwietnia 2007 r. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy organy orzekające nie mogły zatem zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. Natomiast należy wskazać, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która określiła warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Tymczasem zgodnie z twierdzeniem skarżącej, posiadała ona prawo do "zasiłku opiekuńczego" przyznanego jej decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w związku z opieką nad matką, na stałe. Zatem na podstawie wskazanej ustawy skarżąca powinna ubiegać się o zasiłek dla opiekunów, co wymaga jednak złożenia wniosku nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (art. 5 ust. 1 ww. ustawy). Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.