IV SA/Gl 1180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. R.J. w dniu [...] złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – S.J. (k. 11 i 12 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., umorzył postępowanie w sprawie powyższego wniosku R.J., podając w jej uzasadnieniu, że w obiegu prawnym jest już decyzja z dnia [...], Nr [...], rozstrzygająca o jego uprawnieniach do zasiłku dla opiekuna, z tego powodu postępowanie wszczęte ponownym wnioskiem w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji R.J. złożył odwołanie, wyrażając w nim niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia i działalności organów pomocy społecznej. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania, uchylona została decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na pierwszy złożony przez R.J. wniosek z dnia [...] o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad żoną – S.J., który rozstrzygnięto decyzją z dnia [...], Nr [...], mocą której organ pierwszej instancji odmówił przyznania mu zasiłku dla opiekuna, ponieważ miał on przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną S.J. na okres od [...] do [...], zatem w sprawie nie stwierdzono z dniem [...] utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wygaśnięcia z pomocy prawa decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia. Następnie w dniu [...] R.J. złożył kolejny wniosek o przyznanie tego samego świadczenia - zasiłku dla opiekuna i postępowanie w tej sprawie zakończyło się decyzją organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie takie było wadliwe, bowiem zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie natomiast do treści artykułu 61 a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania, oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zatem stanowi on podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym znajdują się dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, art. 61 a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W sytuacji ustalenia, że w przedmiotowej sprawie występują powyższe przesłanki organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 K.p.a., a nie decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 61 a § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., dlatego organ odwoławczy postanowił uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze z dnia [...] na powyższe rozstrzygnięcie R.J. domagał się wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, podkreślając fakt otrzymania decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania - jego zdaniem - przysługującego mu świadczenia w postaci prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad żoną. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał zarzuty osobistej skargi R.J., który dodatkowo domagał się nadpłaty przysługującego mu świadczenia oraz złożył stosowny wniosek o przyznanie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej (k. 221). Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił R.J. wszczęcia postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, powołując się na treść art. 61 a § 1 i art. 123 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy, Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., mogłoby stanowić przesłankę do jej uchylenia. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, stanowiącego jedyny przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu, stanowiły przepisy art. 138 § 2 w związku z art. 61a § 1 przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej tak jak dotychczas: "K.p.a."). Stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych, a w art. 32 ust. 2 tej ostatniej ustawy odsyła się do przepisów K.p.a., które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak już wcześniej wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej przepis art. 61a § 1 K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany mocą art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Wskazany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Zawiera zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, a więc są to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już wcześniej rozstrzygnięcie, dotyczące tych samych podmiotów i przedmiotu sprawy w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA Kielcach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 709/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy, bezsprzecznie wynika, że ponowny wniosek skarżącego z dnia [...], złożony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną (k. 11 i 12 akt administracyjnych) był taki sam jak w sprawie zakończonej wcześniejszą decyzją tego samego organu z dnia [...], Nr [...]. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ I instancji art. 61 a § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., bowiem została już wydana tożsama co do przedmiotu sprawy decyzja tego organu z dnia [...] rozstrzygająca o uprawnieniach skarżącego do zasiłku dla opiekuna. Z tego powodu, postępowanie wszczęte ponownym wnioskiem w tej samej sprawie rozstrzygniętej już decyzją pierwszoinstancyjną uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, co więcej zobowiązano do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 K.p.a., a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Nadmienić przyjdzie, że już w dniu [...] organ pierwszej instancji powołując się na treść art. 61 a § 1 i art. 123 § 1 K.p.a. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. W ocenie składu orzekającego, w zaistniałym stanie faktycznym nie było możliwości merytorycznego rozpoznania ponownego wniosku skarżącego z dnia [...] w tożsamej sprawie, dlatego organ odwoławczy zasadnie uznał, że wystąpiła określona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka "zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn", skutkująca wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 293-298; M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. Lex/el, 2015). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.