IV SA/Gl 1181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania R. J. od pisma informacyjnego Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] r. Nr [...], [...] – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. przytoczonym na wstępie pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. (Nr [...], [...]) poinformował stronę, że na zagadnienia dotyczące nadpłaty świadczenia pielęgnacyjnego od 2009 r., nieprzyznania zasiłku dla opiekuna i bezprawnego uzyskania danych osobowych wyczerpującej odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. W piśmie tym – co należy wyeksponować – (znajdującym się na karcie 14 akt administracyjnych) zawarto odpowiedź udzieloną przez zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. (dalej: MOPR) na pismo strony z dnia 18 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu). Organ wyjaśnił w nim, w pierwszej kolejności – moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, w drugiej – zasady przyznawania zasiłku opiekuńczego. Następnie wskazał ma obowiązek dostarczenia oświadczenia o składkach zdrowotnych w aspekcie wniosku o ustalenie uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasady ochrony danych osobowych i zasady lex specialis regulacji prawnych unormowań ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 1013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") względem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). W dalszej kolejności ustosunkował się do kwestii dochodzenia nienależnie pobranego świadczenia, a następnie zadań i kompetencji Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPR oraz zadań i kompetencji Działu Pomocy Środowiskowej MOPR pouczając stronę i wskazują możliwości szerszego pozyskania wiadomości przez nią oczekiwanych. Na zakończenie podał, że spełnione zostało żądanie strony wydania kserokopii informacji pozyskanych w jej sprawie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego w B. W pismach z dnia 25 lipca 2014 r. i z dnia 5 sierpnia 2014 r. strona wyraziła swoje niezadowolenie z działania organu, podjęła polemikę z argumentacją zawartą przez ten organ m.in. w przytoczonym powyżej piśmie ale także zaprezentowała ocenę działania tego organu i jego pracowników. Ustosunkowując się do tych pism, organ pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. –notabene stanowiącym przedmiot rozpoznania w wyniku jego zaskarżenia – wskazał, że na podniesione w nich zagadnienia udzielono autorowi "wyczerpujących odpowiedzi w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...])". Dodatkowo wyjaśniono, że "pomoc finansowa w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) była Panu przyznana do 31 grudnia 2013 r., zgodnie z decyzjami administracyjnymi wydanymi w tej sprawie" a także pouczono, że dalsze wsparcie wynikające z tej ustawy "jest świadczone na Pana rzecz od miesiąca lutego 2014 r." – którym to zdaniem zakończono część merytoryczną pisma. Pismo podpisał Zastępca dyrektora MOPR, nie zawiera ono żadnego pouczenia. Na jego końcu wymieniono podmioty je otrzymujące.. Od tego pisma strona złożyła odwołanie, w którym powtórzyła dotychczas prezentowaną ocenę zachowania organów administracji publicznej i jej pracowników, wymieniając ich personalia. Podniosła w nim, że może zaaprobować – w jej ocenie – naruszających jej prawa działań podmiotów w nim wymienionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że odwołanie w przedmiotowej sprawie wniosła osoba uprawniona, jednakże wniesione zostało nie od decyzji lecz od pisma. Odnosząc się do regulacji prawnych wskazało, że stosownie do art. 127 § 1 kpa odwołania wnosi się od decyzji administracyjnych. Tymczasem – w przedmiotowej sprawie – zaskarżone przez stronę pismo stanowiące jedynie informację o postępowaniu administracyjnym nie może stanowić przedmiotu odwołania. Zaakcentowało, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie – jak podkreślił – przysługuje od decyzji administracyjnej. Zatem nie jest ono dopuszczalne jeżeli decyzja nie została stronic doręczona lub ogłoszona albo czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie "mamy do czynienia z sytuacją niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż zostało ono wniesione od pisma, a nie od decyzji administracyjnej". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu od pisma z dnia 22 sierpnia 2014 r. – zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy, że sytuacja jej rodziny jest ciężka. W motywach autor skargi zawarł i powtórzył tożsame argumenty i ocenę działania pracowników organu, co w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór sprowadza się do prawa strony, do zaskarżenia pisma organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2014 r., będącego stanowiskiem organu, co do wcześniejszej korespondencji ze stroną – w którego treści de facto poinformował on stronę o udzielonej jej odpowiedzi na wskazane przez nią zagadnienia w poprzednim piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, na wstępie rozważań jawi się uwaga, że przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przepisy szczególne. Wymagania mogą mieć charakter formalny i materialny. Do formalnych przesłanek można zaliczyć następujące sytuacje: 1) wydano decyzję w I instancji, 2) nie upłynął jeszcze termin wskazany w ustawie do wniesienia odwołania, 3) istnieje podmiot lub krąg podmiotów mogących skorzystać z tego środka, 4) istnieje organ, do którego można wnieść odwołanie. Ponadto odwołanie powinno być wniesione w przepisanej prawem formie i po stronie legitymowanego podmiotu powinno wystąpić niezadowolenie z wydanej decyzji. Natomiast materialny wymiar wymogów dotyczących odwołania będzie związany z treścią pisma. Z treści pisma musi wynikać, że osoba wnosząca jest niezadowolona z decyzji. Jeśli treść będzie dotyczyła nagannej pracy urzędu lub przygotowujących decyzję urzędników nie będzie można uznać go za odwołanie. Powinno być wówczas zakwalifikowane jako skarga i rozpatrzone na podstawie przepisów rozdziału VIII kpa. Materialny wymiar odwołania wyznacza art. 128 kpa. Zgodnie z jego treścią odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, że strona wyrazi swoje niezadowolenie z wydanej decyzji. Kodeksowe wymogi materialne są w tym względzie bardzo liberalne. Proceduralne przepisy pozakodeksowe często ustanawiają dodatkowe wymogi co do treści odwołania. Ustanawiają np. konieczność zawarcia zarzutów odnoszących się do decyzji, istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Brak tych elementów może wskazywać na konieczność ograniczenia wniesienia prawa do wniesienia odwołania. Jednocześnie – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze – wskazać należy, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 kpa). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej – fazy wstępnej, drugiej – fazy postępowania wyjaśniającego i trzeciej – fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 kpa, który stanowił podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z nim organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, które w tej sprawie jest ostateczne. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego, organ może przejść do następnych faz postępowania, czyli do rozpoznania merytorycznego sprawy, które obejmuje ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1907/06, Lex Nr 299845). Ponieważ postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego toteż ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu jego niedopuszczalności – jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się: przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Podsumowując powyższe – także z uwagi na zarzuty skargi – powtórzenia wymaga, że organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, spełnienie wymogów, co do jego treści odwołania, co nota bene warunkuje prawną jego skuteczność. Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o jego niedopuszczalności – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. W piśmiennictwie fachowym przyjmuje się, że odwołanie może być niedopuszczalne z wielu przyczyn. Najogólniej rzecz biorąc, jest to taka sytuacja, w której obowiązujące prawo nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego. Są to zatem okoliczności, które nie wynikają z treści decyzji, lecz są w stosunku do niej zewnętrzne. Toteż wniosku o niedopuszczalności odwołania organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, albowiem tego rodzaju problem wymaga właśnie rozstrzygnięcia merytorycznego. Niedopuszczalność odwołania występuje zawsze gdy nie istnieje przedmiot odwołania, (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2014, teza 6; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie strony jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć należy, że przedmiotem tego odwołania skarżący uczynił pismo organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2014 r., informujące go o biegu jego korespondencji i zajętym przez organ stanowisku w tym zakresie w piśmie z datą 16 czerwca 2014 r. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 141 § 1 kpa, w drodze zażalenia można zaskarżyć postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego musi być stwierdzenie jego niedopuszczalności w trybie art. 134 kpa. W świetle powyższych rozważań nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Bez wpływu dla tej oceny pozostają natomiast zarzuty skargi, w tym merytoryczne argumenty strony skarżącej. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, kognicja Sądu ogranicza się do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Na zakończenie wskazać także należy, że norma prawna wynikająca z art. 134 kpa ma charakter imperatywny, jest normą bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do jego dyspozycji. Toteż wniosek organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania wyprowadzony został z zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i stwierdził jego zgodność z przepisami prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie objętego skargą postanowienia odpowiada na pytanie – co doprowadziło organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego organ odwoławczy uznał niedopuszczalność odwołania. Zawiera motywy, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a którym nie można zarzucić, że są niespójne czy nielogiczne czy podjęte bez podstawy prawnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP –Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.