IV SA/Gl 1182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma pozostawiającego wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku bez rozpoznania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez R. J. wniesionego od pisma Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. nr [...] o pozostawieniu wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego bez rozpoznania. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznymi prawnym. W dniu 27 grudnia 2013r. R. J. złożył w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną S. J. Wniosek ten został rozpatrzony przez Prezydenta Miasta B., który decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. W wyniku odwołania od w/w decyzji sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano w uzasadnieniu decyzji na konieczność przeprowadzenia głębszego postępowania wyjaśniającego. W toku ponownego postępowania, w dniu 1 kwietnia 2014r., organ I instancji wezwał stronę w trybie art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2002r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1456) do osobistego zgłoszenia się w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień oraz do dostarczenia dokumentów pozwalających ustalić okresy i charakter zatrudnienia strony począwszy od 1999r. W dniu 13 czerwca 2014r. skierowane zostało do strony ponowne wezwanie w trybie art. 24a ust. 1 i 2. Zgodnie z wezwaniem wnioskodawca powinien był stawić się w siedzibie organu w terminie 14 dni celem złożenia oświadczenia i dostarczenia określonej dokumentacji. W wezwaniu tym zawarto pouczenie o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia w przypadku niezastosowania się do treści wezwania. Wobec niewykonania obowiązku określonego w wezwaniu, do strony wysłane zostało kolejne pismo zawierające informacje o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 27 grudnia 2013r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestionując działanie organu strona skierowała za jego pośrednictwem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo, w którym domagała się min. przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Pismo powyższe potraktowane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako odwołanie od przekazanej stronie informacji o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W następstwie powyższego, w dniu [...]r., organ odwoławczy wydał postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołano się do treści art. 24 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po myśli którego w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania następuje zdaniem organu w drodze czynności materialno-technicznej. Odwołanie przysługuje natomiast od decyzji administracyjnych. Ten środek odwoławczy nie jest więc dopuszczalny z przyczyn przedmiotowych, gdyż został wniesiony przez stronę od pisma, a nie od decyzji administracyjnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach R. J., wyrażając swój negatywny stosunek wobec działania organów, wniósł o przywrócenie mu specjalnego zasiłku dla opiekunów i innych świadczeń. Do skargi załaczono17 dokumentów obrazujących przebieg postępowań prowadzonych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasiłku dla opiekuna i innych świadczeń na przestrzeni od 2009r. do czerwca 2014r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie podniósł żadnych zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska organu zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, a wobec stwierdzenia przez Sąd z urzędu wad prawnych, które eliminują z obrotu prawnego powyższe decyzje. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270ze zm. , dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. skargi na postanowienia kończące postępowanie. Do takich zaliczyć należy zaskarżone postanowienie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd w pełni podziela prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pogląd prawny co do tego, że z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne złożenie odwołania od pisma informującego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku, jeżeli strona wezwana w terminie do określonych czynności opisanych zarówno w § 1 jak i 2 art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zastosowała się do wezwania. Wniosek taki bowiem pozostawia się bez rozpatrzenia w formie czynności materialno – technicznej. Zauważyć jednak trzeba, że strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania. Przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 k.p.a., a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 39/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 146/11, WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 136/12 publ. CBOSA, a także piśmiennictwo prawnicze - Stanisław Nitecki, Świadczenia rodzinne, procedura i tryb przyznawania Wrocław 2009, str. 130 i nast. czy B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1996 s. 359 i nast.). W rozpoznawanej sprawie nie zostało jednak wyjaśnione czy pismo skarżącego skierowane do organu po otrzymaniu informacji o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania miało w istocie charakter odwołania. Nie zostało ono przez skarżącego nazwane, a z jego treści wynika wyłącznie, że nie jest on zadowolony z działania organu, który nie przyznaje mu wnioskowanych świadczeń. Pismo skarżącego potraktowane przez organ jako odwołanie mogło stanowić równie dobrze zażalenie na bezczynność organu, który nie nadał dalszego biegu sprawie, pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Sąd przypomina, że organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień. Jak z powyższego wynika, nieznajomość prawa w postępowaniu administracyjnym nie może szkodzić stronom, a obowiązkiem organu jest przeciwdziałać sytuacjom, gdy wskutek braku wiedzy o obowiązującym dla strony prawie mogłoby dojść do niekorzystnego dla niej załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie treść złożonego pisma pozwala przyjąć, że strona nie nadała mu konkretnego charakteru. Stąd też nie jest możliwe bez dodatkowych ustaleń przypisanie mu charakteru odwołania. Oprócz takich ustaleń wydaje się słuszne, aby dodatkowo, w tym szczególnym przypadku ze względu na przedmiot postępowania i cechy strony mimo, że przepisy nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu, pouczono stronę o tej możliwości. Ponad powyższe trzeba przypomnieć, że w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia, a istotna jest natomiast intencja, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1661/10 z dnia 2 grudnia 2010r. publ. LEX nr 745118). Wola strony nie musi zostać wyrażona poprzez użycie nazewnictwa przyjętego w procedurze administracyjnej. Powtórzyć można, zgodnie z utrwalonym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art.128 czy art.140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX 81741 i cytowane tam orzecznictwo). W razie wątpliwości, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., rozpoznający sprawę organ powinien natomiast zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Takiego działania w sprawie Sąd nie dostrzegł. Drugą nie mniej istotną kwestią są okoliczności sprawy, w jakich nastąpiło pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego. Z przedstawionych sądowi akt wynika niezbicie, że wniosek skarżącego z dnia 27 grudnia 2013r. został rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia [...]r. (nr [...]) uchyloną następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.z dnia [...]r. nr [...]. W wyniku uchylenia decyzji organu I instancji sprawa była nadal w toku. Zastosowanie instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest w takiej sytuacji całkowicie niedopuszczalne. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie skarżącego było natomiast wszczęte i prowadzone, a w jego toku wydano dwie decyzji administracyjne obu instancji. Wymaga ono zatem właściwego zakończenia. W ponownym postępowaniu organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań przedstawionych powyżej ze szczególnym uwzględnienie obowiązku prowadzenia sprawy w celu jej załatwienia zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Skoro skarga okazała się skuteczna, Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.