IV SA/Gl 119/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. W dniu [...] Rada Miejska w C., działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. Nr z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. Nr 64 z 2004 r. poz. 593 z późn. zm.) wydała uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze. W dniu [...] Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 96 ust. 4, w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, o czym zawiadomił Radę Miejską w C. w dniu [...], a w dniu następnym wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że według art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rada gminy ma określić, w drodze uchwały zasady zwrotu wydatków ze świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Z kolei w art. 96 ust. 2 wymienione są te świadczenia, dla których rada gminy jest obowiązana określić zasady zwrotu wydatków. Są to: wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu. Tymczasem w zaskarżonej uchwale określono tylko o zasadach zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze. Nieokreślenie zasad zwrotu wydatków na pozostałe świadczenia skutkuje więc zwolnienie określonych ustawowo podmiotów z obowiązku zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę na te świadczenia. Organ nadzoru zwrócił też uwagę, iż omawiana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co obliguje do ścisłego przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego. Jednocześnie jest ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie Gminy. Dlatego też odnoszą się do niej reguły zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 119 ust. 1 tego rozporządzenia na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Rada Miejska w C. zobligowana była więc do kompleksowego uregulowania zasad zwrotu wydatków za świadczenia wskazane w art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie przepisów powołanych przez Wojewodę oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego rozstrzygnięcie to zostało wydane. Skarżąca zarzuciła w szczególności, że podjęta przez Radę uchwała ma charakter regulacji częściowej, a w żadnym razie nie wynika z niej zamiar zwolnienia świadczeniobiorców z obowiązku zwrotu wydatków na świadczenia nie ujęte w tej uchwale. Świadczy o tym choćby akt podjęcia innej uchwały z dnia [...] nr [...], określającej zasady zwrotu wydatków poniesionych na zasiłki celowe, okresowe i pomoc rzeczową. Nie było zatem zamiarem Rady także pominięcie części delegacji ustawowej. Delegacja ta może jednak być realizowana przez wydanie kilku uzupełniających się uchwał. Dopuszcza to również § 119 ust. 2 powołanych przez Wojewodę "Zasad techniki prawodawczej". Poszczególne świadczenia wymienione w art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dają się bowiem tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne i w taki sposób są zresztą przez tą ustawę wyodrębnione. Nie było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 3 § 1 i § 2 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wskazuje, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę zgodności z prawem wykonywania zadań administracji publicznej stosują środki określone w tej ustawie, a zatem w świetle brzmienia jej art. 145 § 1 badają czy kwestionowana uchwała nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając sprawę ze skargi Rady Miejskiej C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonego aktu nadzoru mając na względzie przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była uchwała Nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej C. podjęta w ramach delegacji ustawowej zawartej w treści art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), a zatem uchwała, co do której, w myśl wyżej wskazanych norm prawnych Wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaliwszy zatem kompetencje Wojewody Ś. mógł ocenić sprawę w dalszym zakresie, a to czy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Ś. wydane w ramach przysługujących mu uprawnień było zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim przeto Sąd rozważał, czy przy wydawaniu uchwały doszło do naruszenia prawa i jeśli naruszenie takie miałoby miejsce, czy byłoby to naruszenie prawa o charakterze istotnym. Problem powyższy wywodzi się z treści przepisów art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany bowiem art. 91 ustawy o samorządzie gminnym różnicując konsekwencje naruszenia prawa w zależności od tego czy są to naruszenia istotne lub nieistotne jednocześnie nie definiuje rodzaju wad uchwał, które należą do wskazanych kategorii naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 ustawodawca odsyłając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozwala zatem przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2, wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn.akt SA/Wr 81/91, "Wpólnota" 1991, nr 26 s. 14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publikowany). Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez organy gminne. Istotą sporu pomiędzy Radą Miejską C., a Wojewodą Ś. stało się odmienne traktowanie obowiązków rady gminy wynikających z treści upoważnienia ustawowego zawartego w treści wskazanego przepisu art. 96 ust. 4 o pomocy społecznej w związku z treścią art. 96 ust. 2 tej ustawy. Od oceny zatem, czy Rada Miejska C. w sposób zgodny z wolą ustawodawcy wypełniła obowiązki nałożone na nią delegacją ustawową zawartą w treści art. 96 ust. 4 wskazanej ustawy wydając przedmiotową uchwałę, zależało uznanie stanowiska Wojewody zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] za zgodne lub niezgodne z prawem. Rozważania w zakresie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął od analizy wskazanego w nim rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Przyjmując za punkt wyjścia rozważań ustalenie, jaki skutek wywołać może naruszenie treści przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, iż skutkiem tym nie może być nieważność normy prawnej. Stanowisko takie w pełni podzielone w postępowaniu sądowym zaprezentowane zostało przez autorów komentarza do zasad technik prawodawczych, Sławomiry Bronkowskiej i Macieja Zielińskiego (Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004), gdzie stwierdza się, iż nadanie najnowszym polskim zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że mają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo ale nie zmienia ich charakteru. Zgodnie ze swoją naturą pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie prawa, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Ich naruszenie powoduje to, że akt normatywny staje się wadliwy i jest, mówiąc obrazowo złej jakości ale jest ważny. W konsekwencji powyższego, wydanie na podstawie jednej delegacji ustawowej kilku uchwał rady gminy jest naruszeniem reguł konstruowania prawa, jednakże nie może stanowić o ważności tych uchwał. Podążając zatem w swoich rozważaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu Wojewody Ś. postawionego uchwale Rady Miasta C. w świetle treści art. 96 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593). Wolą ustawodawcy uzewnętrznioną w treści art. 96 ust. 2 cyt. ustawy było uregulowanie za pośrednictwem prawa miejscowego zasad zwrotu wydatków poniesionych na wskazane świadczenia z pomocy społecznej. Bezspornie, uchwała rady gminy, stwierdzająca brak obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze wskazanych w treści art. 96 ust. 2 byłaby wydana z istotnym naruszeniem prawa. Jednakże takie stwierdzenie musiałoby wynikać wprost z zapisu uchwały. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody Ś., z którego wynika, iż brak unormowania zasad zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze świadczeń wymienionych w treści art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest równoznaczny z zamiarem zwolnienia od zwrotu wydatków nie jest przekonywująco uzasadniony i stanowi zbyt daleko idące domniemanie. W opinii Sądu mimo, iż materia uregulowana w uchwale Rady Miejskiej C. nie obejmuje całości delegacji, nie oznacza, iż uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną. Potwierdza to zresztą okoliczność, że odnośnie zwrotu wydatków poniesionych na zasiłki celowe, okresowe i pomoc rzeczową Rada Miejska podjęła odrębną uchwałę z dnia [...], nr [...]. Wojewoda wprawdzie stwierdził nieważność tej uchwały, ale jego rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 14 lutego 2005 r., sygn.akt IV SA/Gl 957/04, w którym zajęte zostało identyczne stanowisko, jak w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, iż w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny, zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru winien zatem dokonać ustaleń w zakresie działań gminy zmierzających do wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w treści art. 96 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej uchwały trwało [...], przy czym od dnia zawiadomienia Rady Miejskiej C. o wszczęciu postępowania nadzorczego do dnia wydania rozstrzygnięcia upłynął [...]. W tym krótkim czasie organ nadzoru nie podjął żadnej czynności mającej na celu wyjaśnienie stanowiska Rady Miejskiej. W konsekwencji, uznanie zamiaru Rady Miejskiej C. jako sprzecznej z wolą ustawodawcy opierało się wyłącznie na nieprawidłowej zdaniem Sądu interpretacji treści uchwały. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Organ nadzoru naruszył tym samym dyspozycję art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 powołanej ustawy samorządowej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze orzekając jak w sentencji na mocy art. 148 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.