IV SA/Gl 1190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że nie może być ona wykonana, 3. przyznaje adwokatowi A. M. wynagrodzenie w kwocie [...] zł (słownie: [...]) z tytułu udzielonej pomocy prawnej z urzędu. Decyzją Starosty P. z dnia [...] nr [...] B. S. została uznana za bezrobotną. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] skarżącej przyznano zasiłek dla bezrobotnych na okres [...] od dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] orzeczono o utracie przez stronę prawa do tego zasiłku w związku z wyczerpaniem okresu jego pobierania. Postanowieniem Starosty z dnia [...] nr [...] wznowione zostało z urzędu postępowanie w powyższych trzech sprawach. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania tych decyzji, które nie były znane organowi je wydającemu. Te nowe okoliczności faktyczne polegały na tym, że w dniu [...] wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w P. pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] znak [...], na podstawie którego organ wydający wyżej wskazane decyzje powziął wiadomość o tym, że Pani B. S. przyznane zostało świadczenie [...] na okres od dnia [...] do dnia [...] Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, która nabyła prawo do świadczenia [...] z tytułu [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta orzekł o uchyleniu swych pierwotnych ostatecznych decyzji i odmówił uznania B. S. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] skarżącej zostało przyznane prawo do świadczenia [...] na okres od [...] do dnia [...], co wobec dyspozycji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykluczyło możliwość przyznania statusu osoby bezrobotnej osobie która nabyła prawo do tego rodzaju świadczenia, przy czym organ poinformował skarżącą o treści art. 78 ust. 1 i ust. 3 cytowanej ustawy. W dniu [...] Pani B. S. wniosła do Wojewody Ś. odwołanie od tej decyzji, żądając jej uchylenia. Skarżąca wniosła również o przywrócenie jej statusu bezrobotnego od dnia [...] oraz o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od tego dnia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z treścią decyzji i zarzuciła jej niesłuszność i nierzetelność. Ponadto skarżąca wskazała, iż zarejestrowała się w dniu [...] w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku przyznanym jej stosowną decyzją na okres [...] od dnia [...]. W dniu [...], po zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sygn. akt [...] postępowaniu sądowym, skarżąca przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] informujące o tym, że na podstawie wyżej wskazanego wyroku zostało przyznane jej prawo do świadczenia [...] na okres od dnia [...]do dnia [...] Dodatkowo skarżąca podała, że organ rentowy dokonał pomniejszenia i potrącenia przyznanego jej świadczenia i zwrócił pobrany przez nią zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł na konto Powiatowego Urzędu Pracy w P., zatem postąpił zgodnie z regulacją art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec tego skarżąca wywiodła, iż od dnia [...] winien był zostać jej przywrócony status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w międzyczasie nie złożyła żadnego wniosku o pozbawienie jej zarówno statusu bezrobotnego jak i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a równocześnie spełniała i spełnia obowiązki bezrobotnego. Organ odwoławczy – Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba spełniająca warunki określone w cytowanym przepisie, która jednocześnie nie nabyła prawa między innymi do świadczenia [...], a skarżąca takie prawo nabyła. Dodatkowo skarżąca, zdaniem organu odwoławczego, rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu [...] oświadczyła, że złożyła odwołanie od decyzji ZUS O/[...] z dnia [...] odmawiającej jej prawa do przedłużenia wypłaty świadczenia [...], w tym za okres obejmujący jej rejestrację jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. oraz, że skarżąca złożyła wówczas oświadczenia, iż w przypadku przyznania jej świadczenia [...] od dnia [...] zwróci nienależnie pobrany zasiłek dla bezrobotnych, a także o tym, że poinformuje bezzwłocznie organ pierwszej instancji o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Równocześnie Pani B. S. nie poinformowała Powiatowego Urzędu Pracy w P. o przyznaniu jej prawa do świadczenia [...] na okres od dnia [...] do dnia [...]. Wyżej wymienione okoliczności stanowiły podstawę uznania przez organ odwoławczy, iż w dniu [...] skarżąca nie spełniała warunków koniecznych do uznania jej za osobę bezrobotną. Żądanie uchylenia decyzji I instancji nie zasługiwało zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie, albowiem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607 ze zm.) rejestracja bezrobotnego następuje w dniu przedłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 1 i ust. 2 cytowanego rozporządzenia, po poświadczeniu przez bezrobotnego własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji m.in. świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. Wobec tego, że skarżącej zostało przyznane świadczenie [...] na okres od dnia [...] do dnia [...], nie było możliwym przyznanie skarżącej statusu bezrobotnego z datą wsteczną od [...] oraz nabycie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z tą datą, albowiem nie wystąpiła wtedy ze stosownym wnioskiem. Decyzję tą doręczono skarżącej w dniu [...]. W dniu [...] Pani B. S. wniosła skargę na wyżej wskazaną decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] żądając jej zmiany poprzez przywrócenie skarżącej statusu bezrobotnego wraz z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]. Dodatkowo skarżąca zażądała powołania biegłych sądowych z zakresu prawa administracyjnego w szczególności kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących bezrobotnych, przyznania jej prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu, zasądzenia odszkodowania w kwocie [...] zł oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi wskazała ona, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji albowiem jest ona całkowicie niesłuszna. Decyzja ta jej zdaniem została wydana przez organ odwoławczy bez uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przyznania jej przez organ I instancji decyzją z dnia [...] statusu bezrobotnego, decyzją tego organu z dnia [...] prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres [...] od dnia [...], zwrotu Powiatowemu Urzędowi Pracy w P. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł, informowania przez skarżącą PUP w P. o zmianach dotyczących postępowania sądowego w sprawie przyznania jej prawa do świadczenia [...] oraz o wyniku tego postępowania, jak również stanu zapisów w karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Wobec powyższego skarżąca uznała, że wypełniła wszystkie konieczne warunki do uznania jej za osobę bezrobotną od dnia [...], a co za tym idzie do przyznania jej od tej daty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wniosek o zasądzenie na jej rzecz, od organów administracyjnych rozstrzygających jej sprawę w pierwszej i drugiej instancji, odszkodowania w kwocie [...] zł skarżąca uzasadniła wadliwością prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego, co spowodowało wystąpienie u niej stresu powodującego pogorszenie stanu jej zdrowia, a także niedostatek, biedę, niemożność prawidłowego leczenia się oraz pogłębiający się i przewlekły ból. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca wskazała, że naruszenia przepisów prawa zaskarżoną decyzją dopatruje się w treści art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który nakazuje pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku tylko za okres, za który przyznano świadczenie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem nie spełnia wymogów legalności, a właśnie pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Za taką oceną przemawiają przy tym głównie okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi – stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Zarzuty samej skargi nie są bowiem wyraźnie sprecyzowane, a powołany w piśmie skarżącej z dnia [...] przepis art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż wszedł on w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to wystąpiło w dwóch podstawowych aspektach. Pierwszy z nich dotyczy bardziej formalnych kwestii związanych z wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami. Mianowicie organ I instancji wznowił postępowanie w [...] sprawach administracyjnych, zakończonych odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Objęcie tych spraw jednym postępowaniem wznowieniowym nie likwiduje ich odrębności, w związku z czym po uchyleniu pierwotnych decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa konieczne było wydanie [...] nowych rozstrzygnięć o istocie sprawy, zgodnie z wymogami tego przepisu. Każde z tych nowych rozstrzygnięć mogło być zawarte albo w odrębnej decyzji, albo w jednej decyzji, ale w sposób wyraźnie zastępujący którąś z owych pierwotnych decyzji. Tymczasem decyzja I instancji zawiera w punkcie [...] tylko jedno rozstrzygnięcie, zastępujące uchylone [...] decyzje. Treść tego rozstrzygnięcia obejmuje kwestię statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...], w związku z czym ostatecznie można przyjąć, że zawiera ono faktycznie dwa rozstrzygnięcia w przedmiocie objętym decyzjami z dnia [...] i [...]. Natomiast w stosunku do decyzji z dnia [...] niewątpliwie brak jest w decyzji I instancji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł tą wadliwość, jednak uznał ją za nieistotną. Stanowiska tego nie sposób zaaprobować. Samo uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie powoduje bowiem załatwienia sprawy administracyjnej. Prowadzi zatem do sytuacji, że dotychczasowa decyzja nie obowiązuje, a wszczęte postępowanie, w tym przypadku w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie zostało zakończone, co powoduje stan niepewności obrotu prawnego. Organ odwoławczy w ramach art. 138 kpa dysponował przy tym możliwością usunięcia tego istotnego mankamentu decyzji organu podstawowego stopnia. Utrzymanie w mocy tej decyzji już z tego względu dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Drugi aspekt odnosi się już do samego uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowieniowego, co w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga także nawiązania do zagadnień materialnoprawnych. Otóż wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w ustawowo określonych warunkach. Przy braku przepisów szczególnych obowiązuje regulacja kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 145 § 1 i 145a § 1 przedstawia on zamknięty katalog podstaw wznowieniowych. Postanowienie o wznowieniu postępowania przytacza formalnie podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa polegającą na ujawnieniu się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Zarówno w tym postanowieniu, jak i wydanej następnie decyzji organ I instancji nie wyjaśnia, jaka nowa okoliczność, czy dowód, daje powód do wznowienia postępowania. W postanowieniu wskazuje się jedynie pismo ZUS z dnia [...] o przyznaniu świadczenia [...] na okres od [...] do [...], natomiast w decyzji – na pismo ZUS przedłożone przez skarżącą w dniu [...], z którego wynika, że z mocy wyroku sądu powszechnego przyznano jej prawo do świadczenia [...] na okres [...]–[...] Z decyzji odwoławczej wynika, że świadczenie [...] za okres od [...] do [...] przyznał Sąd Rejonowy w T. wyrokiem z dnia [...], a za dalszy okres do [...] Sąd Okręgowy w K. z dnia [...]. Organ odwoławczy także w ogóle nie wskazuje, ani nie wyjaśnia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, którą chyba przyjmuje utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Tymczasem oba wymienione wyroki nie odpowiadają hipotezie tego przepisu, skoro zapadły już po wydaniu ostatniej z trzech decyzji objętych postępowaniem wznowieniowym, a więc nie istniały w dniu wydania tych decyzji. Również okoliczność, że świadczenie rehabilitacyjne zostało przyznane za okres wsteczny od [...] nie oznacza, że w dniu wydania owych decyzji istniała nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (por. wyrok NSA z dnia 15..12.2006 r., sygn. akt I OSK 721/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1. 02.2007 r. II SA/Rz 945/06 – nie publ.). Tak więc wymienione wyroki sądów powszechnych nie mogły prowadzić do wznowienia przedmiotowych postępowań. Organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniają swojego stanowiska w zakresie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w związku z czym wymyka się ono spod kontroli. Tym niemniej można poczynić kilka dodatkowych uwag. Mianowicie istotnie, jak to przytaczają organy administracyjne, według art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia (...) bezrobotnym jest osoba, która nie pobiera m.in. świadczenia [...]. Już dosłowne odczytanie tego przepisu świadczy o tym, że niespełnienie wskazanego wymogu występuje wówczas, gdy w chwili rejestracji strona pobiera faktycznie, a więc już w tym czasie ma przyznane, to świadczenie. Nie następuje to z mocy samego prawa, gdyż do uzyskania świadczenia [...] niezbędne jest wydanie decyzji w trybie art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniu pieniężnym z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (j.t. Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 267). Decyzja ta nie ma nawet charakteru czysto deklaratoryjnego, gdyż poprzedzona jest stosownym postępowaniem zawierającym elementy ocenne (art. 18 ust. 1 i 3). Tak więc przyznanie tego świadczenia z mocą wsteczną od określonej daty nie może być traktowane tak, jakby już w tej dacie było ono pobierane w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia (...). Pośrednio potwierdza to również art. 76 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy regulujący kwestię nienależnego świadczenia. Drugi z tych punktów uznaje za nienależnie pobrane te świadczenia, które wypłacono za okres, za który osoba nabyła m.in. prawo do świadczenia [...]. W przypadku interpretacji odmiennej niż wyżej przedstawiona ten punkt byłby zupełnie zbędny, gdyż wsteczne przyznanie prawa do świadczenia [...] w każdym przypadku byłoby objęte punktem pierwszym, tzn., że w rozpatrywanym przypadku zasiłek dla bezrobotnych wypłacono skarżącej mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Przyjmowane przy wykładni prawa założenie racjonalności ustawodawcy wyklucza wniosek o zbędności art. 76 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że zarówno punkt 1 tego artykułu, jak i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c omówionej ustawy nie dotyczą sytuacji, gdy prawo do świadczenia [...] zostanie przyznane z mocą wsteczną. Za okres przysługiwania tego świadczenia, wykraczający poza regulację z art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy, wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych nie można więc uznać za nienależnie pobrane świadczenie, a jednocześnie okoliczność ta nie daje podstawy do wznowienia postępowania, jeżeli uzyskanie statusu bezrobotnego i przyznanie zasiłku nastąpiło przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia [...]. W świetle powyższych wywodów zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, w trakcie którego organ odwoławczy rozważy przesłanki wznowienia postępowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające te wywody oraz uzasadni je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, które nie zostały zachowane w zaskarżonej decyzji. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 250 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.