IV SA/Gl 12/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Pracownik Socjalny-Koordynator Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., na podstawie art. 4, 5, 6, 7 i 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), zwanej również ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku K. P., odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na W. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, świadczenia rodzinne przysługują osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Z uwagi na to, że K. P. przebywała za granicą od [...] do [...] r. nie zostały spełnione wszystkie warunki przyznania zasiłku rodzinnego. W odwołaniu z dnia [...] r. K. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji argumentując, że zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazała, że nie miała zamiaru przebywać w S. na stałe, było to miejsce jej pobytu czasowego – od [...] do [...] r., a ośrodkiem jej życiowej działalności pozostawało w tym czasie nadal Z., gdzie uczęszczał do szkoły jej syn i gdzie znajduje się jej miejsce pracy. Zarzuciła, że organ zastosował błędną interpretację art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 25 Kodeksu cywilnego, a ponadto naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisu art. 8 i 12 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia te przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Z akt sprawy wynika, że K. P. nie zamieszkiwała na terytorium Polski przez okres co najmniej roku, ponieważ od [...] do [...] r. przebywała w U. We wskazanym okresie interesy życiowe strony koncentrowały się w U., a nie w Polsce. W związku z tym miejscem zamieszkania strony były S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła zarzut błędnej interpretacji przez organ pojęcia zamieszkiwania na terytorium Polski poprzez uznanie, że czasowy pobyt za granicą w celach leczniczych przerywa trwałość zamieszkiwania na terenie kraju. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając zgodnie z powyższymi regułami skargę K. P., stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania przede wszystkim w zakresie warunków, jakim ma odpowiadać uzasadnienie decyzji. Na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 z 2003 r., poz. 2255 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, świadczenia rodzinne przysługują – między innymi – obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji, stosując powyższy przepis jako podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, miał obowiązek wskazać w uzasadnieniu wykładnię tego przepisu oraz argumenty przemawiające za tym, że w rozpoznawanej sprawie ma on zastosowanie. Tymczasem poza przytoczeniem przepisu i wskazaniem w zaskarżonej decyzji, że "strona nie zamieszkiwała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej jednego roku, ponieważ od [...] do [...] r. przebywała w U." - uzasadnienie decyzji zawiera tylko stwierdzenie, iż "we wskazanym okresie interesy życiowe strony koncentrowały się w U. a nie w Polsce i w związku z tym jej miejscem zamieszkania były U.". Organ odwoławczy pominął zatem całkowicie wykładnię zastosowanego art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim nie przedstawił interpretacji pojęcia "zamieszkiwania", występującego w tym przepisie. Jednocześnie – w pierwszej części cytowanej wyżej wypowiedzi – wykluczył, aby warunek zamieszkiwania w Polsce mógł być spełniony w razie przebywania przez pewien okres (tj. od [...] do [...]) poza granicami kraju. Przy czym nie określił kryterium czasowego co do przebywania za granicą, którego przekroczenie miałoby, według organu, stanowić przesłankę negatywną stwierdzenia zamieszkiwania na terenie Polski. Ponadto nie wskazał znaczenia pojęcia "przebywania". Natomiast w końcowej części cytowanej wypowiedzi organ wprowadził pojęcie "miejsce zamieszkania", określając je jako miejsce, w którym "koncentrowały się interesy życiowe strony" i stwierdził, że miejscem tym w okresie od [...] do [...] r. były S. Jednakże nie wskazał, czy wobec tego określenie "miejsce zamieszkania" odniósł do użytego w art. 1 ust. 3 ustawy "zamieszkiwania" oraz, czy przez zastosowane określenie "miejsce zamieszkania" przyjął definicję zawartą w przepisie art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie uzasadnienie nie zawiera wskazania żadnych konkretnych okoliczności, w związku z którymi organ stwierdził, że interesy życiowe skarżącej koncentrowały się w wymienionym okresie w S., a nie w Polsce. Jest to tym bardziej rażące, że w odwołaniu K. P. podniosła właśnie ten argument, że ośrodkiem jej życiowej działalności pozostawało w tym czasie nadal Z., gdzie uczęszczał do szkoły jej syn i gdzie znajduje się jej miejsce pracy. Brak ustaleń organu w tym zakresie – i to pomimo tak sformułowanych zarzutów w odwołaniu - stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast – jak stanowi art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Jak już była o tym mowa, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymienionych warunków. Zarzut ten dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji – poza przytoczeniem części przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - uzasadnienie zawiera bowiem tylko wskazanie, że w okresie od [...] do [...] r. skarżąca przebywała za granicą. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte w uzasadnieniu ustalenia oraz wykładnia prawa, dotyczyły przecież przesłanki zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc jednej z podstaw rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uwzględni wytyczne w zakresie obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wykładni przepisu art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w razie zastosowania go jako podstawy odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie uzupełni ustalenia co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i w tym celu uzupełni materiał dowodowy poprzez dołączenie oświadczenia skarżącej, a w razie potrzeby przeprowadzi dalsze czynności postępowania dowodowego. Następnie rozpatrzy cały zebrany materiał dowodowy i oceni na podstawie jego całokształtu, czy istotne w sprawie okoliczności, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.