IV SA/Gl 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił J.J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup środków czystości, pokrycie zaległych rachunków za gaz za [...] i [...], pokrycie kosztów podłączenia energii elektrycznej i zakup świeczek. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] J.J. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na [...] z przeznaczeniem na zakup środków czystości, pokrycie zaległych rachunków za gaz za [...] i [...], pokrycie kosztów podłączenia energii elektrycznej i zakup świeczek. Przytoczył art. 61 a k.p.a. i wyjaśnił, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wyjaśnił, że taką inną uzasadnioną przyczyną jest sytuacją gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wyjaśnił, że w sprawie żądań strony zapadły już rozstrzygnięcia na mocy wskazanych w tym orzeczeniu decyzji. Na to postanowienie J.J. złożył zażalenie kwestionują rozstrzygnięcie zawarte w przedmiotowym orzeczeniu. Wskazał, ze nie jest zadowolony z działań pracowników organu pomocowego, przedstawił swoja sytuację materialną i zdrowotną. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wydanym m.in. na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (2013 r. Dz. U. poz. 267 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że na postanowienie o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Kolegium wyjaśniło, iż z wyżej przytoczonego przepisu wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w rozdziale 1 działu II Kodeksu. Inne uzasadnione przyczyny to: a) wniesienie żądania przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych, b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, e) wniesienie zadania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Organ podkreślił, że w wyroku z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 141/14 WSA wskazał, iż " Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym" (zbiór orzeczeń -LEX nr 1510890). Kolegium ustaliło, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...] dotyczyła pokrycia kosztów rozliczenia energii elektrycznej, zakupu energii do licznika przedpłatowego, zakupu świeczek i pokrycia rachunku za gaz, decyzja z dnia [...] Nr [...] utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...] dotyczyła wniosku J.J. o pomoc z przeznaczeniem na pokrycie zadłużenia za energię elektryczną zakup środków czystości i świeczek, decyzja z dnia [...] Nr [...] utrzymana w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] Nr [...] dotyczyła pokrycia zadłużeń za energię elektryczną oraz zakupu środków czystości i świeczek, decyzja z dnia [...] Nr [...] utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...] dotyczyła pokrycia zadłużenia za energię elektryczną zakupu środków czystości i świeczek, decyzja z dnia [...] Nr [...] utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...] dotyczyła pokrycia zadłużenia za energię elektryczną oraz zakupu środków czystości i świeczek, decyzja z dnia [...] Nr [...] dotyczyła pokrycia podłączenia licznika przedpłatowego energii elektrycznej, zakupu energii i uregulowania rachunków za gaz. W tym stanie rzeczy, Kolegium stwierdziło, że żądania objęte wnioskiem strony z dnia [...] zostały już wcześniej rozpatrzone przez organ pierwszej instancji opisanymi wyżej decyzjami, a decyzje tego organu, ( z wyjątkiem decyzji z dnia [...] Nr [...], w której organ pierwszej instancji w pełni uwzględnił zgłoszone żądania strony ) zostały utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. W opinii Kolegium, w tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe okoliczności, należało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji utrzymać w mocy zgodnie z treścią art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J.J. wskazał, że nie zgadza się z odmową pomocy socjalnej. Podniósł, że nikt nie czyta jego odwołania, bowiem wówczas odniósłby się do jego treści. Napisał, że to on ma chodzić na drugi koniec miasta "do wspólnego koryta Ośrodka Koncentracyjnego, aby zjeść to co muszę..." W opinii skarżącego, jest on typowym podmiotem manipulacji aparatczyków, a krajem żądzą rozpasane- rozjuszone bestie- mordercy. Zwrócił się do Sądu aby przeczytał jego odwołanie i załączniki, żeby zorientował się jak żyje, a mianowicie od zawsze bez światła, bez gazu, obuwia i żywności. Skarżący podniósł, iż nie żyje, a wegetuje jak małpa i za niespłacone koszty sądowe grozi mu eksmisja z mieszkania. Wyjaśnił, że żyje za [...] euro miesięcznie i ma szanse na koncentracyjny obóz pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wcześniejszą argumentację, podkreślając, że zarzuty zawarte w skardze nie odnoszą się do treści zaskarżonego postanowienia i argumentów przytoczonych w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 61a k.p.a. stanowi w § 1, że w przypadku żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zaś w § 2, iż na takie postanowienie służy zażalenie. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika przeto, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a to: - wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej niewątpliwym jest, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. W opinii doktryny, "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)"(Z.R. Kmiecik Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Godzi się zaznaczyć, że zgodnie z przepisem art. 110 k.p.a. (stosowanym z mocy art. 126 k.p.a. odpowiednio do orzeczeń w formie postanowienia) organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Wypływająca z naprowadzonego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej, ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. Bez znaczenia pozostaje w tym momencie także to, czy decyzja jest niewadliwa czy też wadliwa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że w postanowieniu organu odwoławczego opisano szereg decyzji tego organu i poprzedzających go decyzji organu I instancji, z których miałoby – zdaniem organów - wynikać, że wszystkie potrzeby wskazane przez skarżącego w jego wniosku z dnia [...] (sprecyzowanego w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia [...]), a objęte zakresem postanowienia organu I instancji z dnia [...] były już przedmiotem rozważań organu I instancji. Ostatnią (wg. daty) decyzją tamże wymienioną jest decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...] dotycząca pokrycia kosztów rozliczenia energii elektrycznej, zakupu energii do licznika przedpłatowego, zakupu świeczek i pokrycia rachunku za gaz. Godzi się także zaznaczyć, że w dacie wydania postanowienia organu I instancji Nr [...], Prezydent Miasta R. wydał nadto decyzję z dnia [...] Nr [...], którą odmówił J.J. przyznania pomocy z przeznaczeniem na: opłatę czynszu za [...] w wysokości [...] zł, zakup żywności w wysokości [...] zł, zakup leków w wysokości [...] zł, pokrycie zadłużeń czynszowych w wysokości [...] zł, zakup obuwia w wysokości [...] zł i zakup okularów w wysokości [...] zł. Analiza treści tej ostatniej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] dotyczącej pokrycia kosztów rozliczenia energii elektrycznej, zakupu energii do licznika przedpłatowego, zakupu świeczek i pokrycia rachunku za gaz, wskazuje jednoznacznie, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w kwestii wniosku o pokrycie zaległego rachunku za gaz za miesiąc [...], który to wniosek nie był badany zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] Nr [...], ani też – co ewidentne – w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] Nr [...], gdzie w sposób oczywisty nie można było rozpatrywać wniosku o pokrycie zaległego rachunku za gaz za miesiąc [...], który to miesiąc dopiero miał nastąpić (z samego uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika wprost, ze wniosek z dnia [...] tamże rozpoznany dotyczył pokrycia "bieżącego rachunku za gaz w kwocie [...] zł" – a zatem za miesiąc [...]). W ten sposób w sposób niewątpliwy organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w kwestii rozpoznania wniosku o pokrycie zaległego rachunku za gaz za miesiąc [...], który to wniosek nigdy wcześniej nie był badany w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy – odnośnie wniosku skarżącego w zakresie pokrycia zaległego rachunku za gaz za miesiąc [...], nigdy nie toczyło się w przeszłości, ani też w momencie wydania postanowienia z dnia [...] żadne postępowanie administracyjne. To już powoduje, że orzeczenia obu organów należało wyeliminować z obrotu prawnego, albowiem ich konsekwencją jest niezałatwienie wniosku skarżącego w zakresie pokrycia zaległego rachunku za gaz za miesiąc [...], co wprost narusza treść art. 7 i 8 k.p.a. Na marginesie można także wskazać, iż z wywodów organu odwoławczego wynika m.in. to, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego (a zatem także postępowania dowodowego). Tymczasem analiza dokumentów w niniejszej sprawie wskazuje natomiast, że przeprowadzono tu wywiad środowiskowy, gdzie wprost odniesiono się do zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania, a nadto sam organ odwoławczy wskazuje, że dokonywał ustaleń w oparciu o wymienione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia decyzje administracyjne, dokonując ich analizy (zapis w uzasadnieniu brzmi "Kolegium ustaliło zatem, że decyzja (...)). Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za nieprawidłowe. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i orzeczenie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.