IV SA/Gl 1239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. stwierdził M.D. chorobę zawodową – przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 60 % wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30 % przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń -wym. w poz. 5 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające potwierdzające pracę strony w warunkach narażenia zawodowego i orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (WOMP) z dnia [...] nr [...] stwierdzające występowanie u strony występowanie w/wym. schorzenia. Odwołanie od decyzji PPIS w W. z dnia [...] nr [...] złożył zakład pracy-A S.A. w R. wnosząc o uchylenie decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie jej do ponownego rozpoznania, ponieważ zdaniem strony odwołującej się nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, gdyż część tego postępowania, w tym postępowanie orzecznicze było prowadzone przed zawiadomieniem jej o wszczęciu postępowania i strona nie mogła w tej części postępowania czynnie uczestniczyć. Ponadto odwołująca wnosi o przeprowadzenie badań w innej niż WOMP placówce specjalistycznej, aby zdaniem strony mieć pełny obraz związany ze sprawą. W szczególności zaakcentowano, że wraz z pismem z dnia [...] pracodawca złożył do akt aż trzy opinie biegłych dotyczące stanu zdrowia zainteresowanego byłego pracownika wnosząc o ich dopuszczenie jako dowodu w sprawie. Opinie te zostały sporządzone do sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w G. -Ośrodkiem Zamiejscowym w R. pod sygn. akt [...]. Zaznaczono, że jedynie co zostało przeprowadzone w wyniku w/w wniosku dowodowego to prośba skierowana do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. który wydał orzeczenie w sprawie o jego weryfikację i to jedynie pod kątem przesłanek wskazanych w piśmie skarżącego co do okresu wynikającego z kolumny drugiej wykazu chorób zawodowych -mimo że był to tylko jeden z zarzutów dotyczących przeprowadzanego przez WOMP badania. Zwrócono uwagę, że ani w piśmie wyjaśniającym WOMP-u z dnia [...], ani w decyzji organu I instancji nie ma ani jednego zdania na temat załączonych do pisma z dnia [...] opinii biegłych, przez co został naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a.. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Nadto podkreślono, że z materiału dowodowego nie wynika - aby w sposób niebudzący wątpliwości - że u zainteresowanego występowało także trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc o którym mowa w poz. 5 wykazu chorób zawodowych oraz to w jaki sposób organ inspekcji sanitarnej pierwszej instancji ustalił że została także spełniona kolejna przesłanka - "co najmniej 30 % przypadków stwierdzonych na stanowisku pracy z przekroczeniem najwyższych dopuszczalnych stężeń w ostatnich 10 latach". Decyzją z dnia [...] , nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u M.D. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 Nr 21, poz. 94, ze zm.), która stanowi, iż "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych - narażeniem zawodowym ". Podniesiono, że w sprawie M.D. postępowanie wyjaśniające wykazało, że w/wym. pracował w warunkach narażenia na pyły drażniące (pył kamienno -węglowy) w stężeniach przekraczających dopuszczalne normy higieniczne w latach [...] w KWK [...] w R. jako ładowacz, młodszy górnik i górnik pod ziemią. Podkreślono, iż M.D. był badany w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...], gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia R.M. z dnia 30 czerwca 2009 r. dot. chorób zawodowych orzekli o rozpoznaniu choroby zawodowej -przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli pochodzenia zawodowego wym. w poz. 5 wykazu chorób zawodowych przywołanego rozporządzenia R.M. dot. chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie wydano w oparciu o dane z wywiadu chorobowego, analizę udostępnionej dokumentacji medycznej oraz wyniki badań czynnościowych układu oddechowego. Na podstawie analizy posiadanej dokumentacji medycznej orzecznicy WOMP w S. stwierdzili obniżenie FEV1 w kolejnych badania spirometrycznych: 52,2% wartości należnej ([...]), 43% wartości należnej ([...]), 45% wartości należnej ([...]), 40% wartości należnej ([...]). Wykonane w dniu [...] badanie wykazało obniżenie natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej do 46% wartości należnej, a po podaniu leków bronchodylatacyjnych nie stwierdzono zamierzonej poprawy parametrów wentylacyjnych. Nadto zaakcentowano, iż orzecznicy WOMP w S. wyjaśnili w piśmie z dnia [...], iż obniżenie FEV1 poniżej 60% wartości należnej u M.D. stwierdzono już w [...] r. tzn. w okresie zatrudnienia. M.D. przedstawił bowiem dokumentację medyczną z okresu zatrudnienia w , narażeniu na pyły drażniące (pył kamienno-węglowy jest zaliczany do pyłów drażniących), która potwierdza, że już w tym czasie u w/wym. rozpoznano przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem FEV1 poniżej 60% wartości należnej, a zatem biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawne, istnieją podstawy do rozpoznania u M.D. choroby zawodowej wym. w poz. 5 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zaznaczono, że A S.A. w R. poinformowana pismem z dnia [...] w trybie art.10 k.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji -do dnia [...] nie udzieliła odpowiedzi. Z kolei odpowiadając na zawarty w odwołaniu wniosek o badanie M.D. w placówce orzeczniczej II stopnia wyjaśniono, iż wyłącznie pracownik jest podmiotem upoważnionym do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zakład pracy-A S.A. w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa proceduralnego -w szczególności art. 7, 8, 28, 61 § 4, 75 § 1, 77-80, 107 § 3 i 136 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 4 ust. 1 i 8 ust. 1 -2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu wskazano, ze organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów odwołania, które to zarzuty pozostają w dalszym ciągu aktualne i sprowadzają się do dosłownego brzmienia uzasadniania odwołania z dnia [...]. Strona skarżąca wskazała, ze nie zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, że nie zajęła stanowiska w trybie art. 10 k.p.a., albowiem takie stanowisko zajęła już wcześniej w pismach kierowanych do organów inspekcji sanitarnej, w szczególności w piśmie z dnia [...], oraz samym odwołaniu, a drogą telefoniczną ustalono, że organ odwoławczy nie przeprowadzał już żadnych dodatkowych dowodów. Wskazano, ze organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi na przedstawione przez stronę skarżącą trzy opinie lekarskie. Ponownie podkreślono, że w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano, że spełniona została przesłanka rozpoznania choroby zawodowej "... jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30 % przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń". W tym zakresie w sprawie nie ma jakiegokolwiek materiału dowodowego i nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria w zaskarżonej decyzji przyjęto że również w związku z tą okolicznością u zainteresowanego pracownika występuje choroba zawodowa. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska i przytaczając dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja nie zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, obowiązujące zarówno obecnie, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dni 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, druga to ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała wyżej powołane rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r.. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W rozpoznawanej sprawie lekarze orzecznicy Poradni Chorób Zawodowych w S. o istnieniu podstaw do rozpoznania choroby zawodowej -przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli pochodzenia zawodowego wym. w poz. 5 wykazu chorób zawodowych przywołanego rozporządzenia R.M. dot. chorób zawodowych. Lekarze specjaliści WOMP w S. swoje stanowisko oparli na danych z wywiadu chorobowego, badaniu przedmiotowym, analizie udostępnionej dokumentacji medycznej oraz wynikach badań czynnościowych układu oddechowego. Orzecznicy stwierdzili u M.D. kliniczne cechy przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, w związku z czym uznali, że istnieją podstawy do rozpoznania zawodowej etiologii schorzenia. Bez pozytywnych opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia – nie odnoszącej się do wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto. Po pierwsze organ odwoławczy (podobnie zresztą jak organ I instancji) w ogóle nie dokonały pełnej oceny zgromadzonego materiału. W swoich decyzjach bowiem nawet jednym zdaniem nie wspominają o przedłożonych przez stronę skarżącą dowodach w postaci trzech opinii biegłych lekarzy, która to strona zważając na ich treść kwestionowała zapadłe w sprawie orzeczenie lekarskie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu Administracyjnego ocena dowodów, jakiej dokonały w tej sprawie organy nie korzystała z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji państwowej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że: -należy opierać się na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, -materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, -ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 376-378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak zaś nie jest w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie rozważył całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez stronę skarżącą twierdzeń. Stąd też z zarzuty postawione organowi procedującemu w niniejszej sprawie w treści skargi stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu przez te organ art. 80 k.p.a.. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do wszystkich jego zarzutów w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Uwzględniając powyższe i mając na uwadze, iż w świetle materiałów sprawy organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 cyt. ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Po pierwsze zatem organ odwoławczy rozpozna wszystkie zarzuty podniesione przez stronę w treści odwołania, jak i innych pismach procesowych, a następnie oceni wszystkie zgromadzone w sprawie dowody (w razie potrzeby przeprowadzi nowe dowody), a następnie wyda decyzję, której uzasadnienie będzie spełniało wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Nadto w szczególności organ wyjaśni (oraz szczegółowo uzasadni) – na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca – czy w sprawie niniejszej spełniona jest ostatnia przesłanka zawarta w definicji przedmiotowego schorzenia w pkt. 5 wykazu chorób zawodowych, a mianowicie- "(...) jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30 % przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń".