IV SA/Gl 1244/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy- wypłaty pracownikom świadczeń wynikających ze stosunku pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku kontroli przeprowadzonej w A Sp. z o.o. w P., Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Z. wydał, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy, nakaz z dnia [...] nr [...]. Decyzją nr 1 tego nakazu zobowiązał tę spółkę do wypłaty wskazanym w niej pracownikom wynagrodzenia za pracę wykonaną w [...]. Kolejnymi decyzjami zawartymi w tym nakazie zobowiązał spółkę do wypłaty pracownikom nagród jubileuszowych, do których prawo nabyli w miesiącach [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ ten, działając z urzędu na podstawie art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. zmienił decyzje ujęte w powołanym nakazie w ten sposób, że: - w decyzji nr 2 zobowiązał pracodawcę do wypłacenia nagrody jubileuszowej pracownikom, do której nabyli prawo w miesiącu [...], tj. B.C. w kwocie brutto [...] zł, G.E. w kwocie [...] zł, K.J. w kwocie [...] zł, S.L. w kwocie [...] zł, W.D. w kwocie [...] zł, - w decyzji nr 3 zobowiązał pracodawcę do wypłacenia nagrody jubileuszowej pracownikom, do której nabyli prawo w miesiącu [...], tj. B.Z. w kwocie brutto [...] zł brutto, C.A. w kwocie [...] zł, L.M. w kwocie [...] zł, M.S. w kwocie [...] zł, T.J. w kwocie [...] zł, W.L. w kwocie [...] zł - w decyzji nr 4 zobowiązał pracodawcę do wypłacenia nagrody jubileuszowej w miesiącu [...] pracownikom: B.R. w kwocie brutto [...] zł, C.W. w kwocie [...] zł, K.B. w kwocie [...] zł, L.M. w kwocie [...] zł, L.M. w kwocie [...] zł, N.G. w kwocie [...] zł, R.J. w kwocie [...] zł. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzona kontrola realizacji zarządzeń nakazowych ujętych w nakazie z dnia [...] wykazała, że pracownicy P.J., W.D., K.M. oraz L.M. i S.T. skierowali sprawy do Sądu Rejonowego w Z., Wydział Pracy. Ponadto przedstawiono polecenie przelewu na konto Komornika Sądu Rejonowego w Z. tytułem zajęcia wynagrodzeń pracownika Z.W. kwoty [...] zł, w tym nagrody jubileuszowej w kwocie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik pracodawcy zarzucił na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a co za tym idzie wydanie decyzji bez zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasad prawidłowej oceny dowodów. W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że odwołująca w żaden sposób nie kwestionuje konieczności wypłacenia pracownikom należnych im świadczeń pieniężnych. Pełnomocnik wskazał, że fabryka znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz wymienił szereg czynników natury ekonomicznej oraz gospodarczej, które to spowodowały. Podkreślił, że pracodawca dąży do wypełnienia wszelkich zobowiązań w związku z zakupem pod koniec [...] od Skarbu Państwa większości udziałów po prywatyzacji przedsiębiorstwa. Zdaniem pełnomocnika Inspektor Pracy nie dokonał jednak żadnych ustaleń w tym zakresie, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że pracodawca nie dokonuje wypłat określonych świadczeń pieniężnych. Pełnomocnik stwierdził, że pracodawca regularnie wypłaca pracownikom bieżące wynagrodzenia, natomiast w późniejszym okresie wypłaci wszelkie należne świadczenia, gdy uzyska na ten cel dodatkowe środki finansowe. Jednocześnie wskazał, że przedsiębiorstwo zawarło z pracownikami szereg ugód przedsądowych w przedmiocie wypłaty należnych im świadczeń. Pełnomocnik wskazał również, iż w związku z trudną sytuacją finansową spółka miała ograniczone możliwości wykonania wszystkich zleceń. Jednakże jak wynika z ustaleń protokołu kontroli z dnia [...], podjęty został szereg czynności zmierzających do realizacji obowiązków. Okoliczność ta wskazuje, że pracodawca będzie realizował wszystkie swoje obowiązki, potrzebuje na to jednak odpowiedniego okresu czasu. W piśmie z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. zwrócił się do pełnomocnika o wyjaśnienie, w sprawach których pracowników zostały zawarte ugody przedsądowe oraz wskazanie kwot należności, objętych tymi ugodami oraz do przedłożenia dowodów na potwierdzenie tych twierdzeń. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik poinformował, że pracodawca zawarł przed Sądem Rejonowym w Z. IV Wydział Pracy ugody z następującymi pracownikami: L.H., K.K., P.E., R.C., C.B., P.J., G.K., M.B., W.D., K.A., M.B., D.I., P.J., L.M., S.T., K.A., K.M., W.T. oraz M.B. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy, który stanowi, że pracodawca jest obowiązany w szczególności terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. Organ podkreślił, że podstawę wydania decyzji stanowił również regulamin wynagradzania dla pracowników zatrudnionych w A Sp z o.o. w P. Zgodnie z jego treścią pracownikom przysługują w zależności od rodzaju pracy, kwalifikacji wymaganych przy jej wykonywaniu oraz zajmowanego stanowiska na warunkach określonych w regulaminie następujące składniki wynagrodzenia: wynagrodzenie zasadnicze, miesięczna premia motywacyjna w wysokości do 30% wynagrodzenia zasadniczego (...), dodatek funkcyjny, nagroda jubileuszowa (...). Inspektor stwierdził, że podczas czynności kontrolnych ustalono, ze pracodawca nie wypłacił pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy. Zdaniem organu odwoławczego trudności finansowe pracodawcy w żaden sposób nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiających niespełnienie obowiązków ciążących na pracodawcy, w szczególności zaś obowiązków wypłaty świadczeń pieniężnych pracownikom. Pracodawca bowiem ponosi ryzyko ekonomiczno – gospodarcze prowadzonej działalności i nie może tego ryzyka przerzucać na pracowników. Tym samym w zakresie stosunku pracy jest całkowicie obojętne, z jakiego źródła pracodawca pozyskuje środki finansowe na swoją działalność. W ocenie Inspektora pełnomocnik pracodawcy nie wykazał faktu, iż w przedmiocie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku pracy – nagród jubileuszowych, objętych treścią decyzji z dnia [...] nr [...], zostały zawarte ugody przed sądem, jak również iż wskazane w tej decyzji świadczenia są przedmiotem postępowania sądowego. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania organ stwierdził, że decyzja organu państwowej Inspekcji Pracy nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego, o którym mowa w art. 107 K.p.a. Podkreślił, że w myśl art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z powyższego wynika, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi lex specialis, natomiast Kodeks postępowania administracyjnego stanowi lex generalis. W przedmiotowej sprawie art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w sposób jednoznaczny wymienia elementy składowe decyzji wydawanej przez inspektora pracy. W związku z tym przepis art. 107 K.p.a. jako przepis ogólny nie znajdzie zastosowania, ponieważ ustawodawca w przepisie szczególnym uregulował tę kwestię. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o Inspekcji Pracy decyzje inspektora pracy wydane na podstawie art. 11 pkt 1-7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. oprócz treści, powinny zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Zdaniem Inspektora z powyższego wynika, że decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego zgodnie z art. 107 K.p.a., gdyż jej treść została uregulowana w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast uzasadnienie faktyczne znajduje się w protokole z kontroli. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nie rozpatrzeniu go w sposób wnikliwy i tym samym naruszenie zasad obiektywizmu, poprzez pominięcie okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym w Z. prowadzone są sprawy z powództwa pracowników L.W. oraz G.N. o zapłatę nagrody jubileuszowej, które to roszczenia są objęte decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] oraz poprzez pominięcie okoliczności przeprowadzania restrukturyzacji zakładu pracy o czym pracodawca informował pracowników; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy polegające na uznaniu, iż decyzja organu nie musi zawierać uzasadnienia, gdyż uzasadnienie faktyczne znajduje się w protokole z kontroli, podczas gdy protokół kontroli nie jest częścią składową decyzji i nie może stanowić jej uzasadnienia. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że należności w postaci nagrody jubileuszowej przysługującej pracownikom L.W. i G.N. były w chwili wydania decyzji przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. objęte postępowaniem przed Sądem Rejonowym w Z. IV Wydziałem Pracy (sygn. akt [...] i [...]). W dalszej kolejności pełnomocnik powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto odnosząc się do elementów, jakie powinna zawierać decyzja Inspektora Pracy pełnomocnik podkreślił, że organy błędnie utożsamiają pojęcie "treści" z rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Pojęcie "treści", o jakim mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o Inspekcji Pracy obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji. W ocenie pełnomocnika zgodnie z art. 107 § 2 K.p.a., mającym zastosowanie na podstawie ustawy o Inspekcji Pracy, uzasadnienie powinno zawierać pełną i wyczerpującą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Wskazał również, iż skoro w postępowaniu przed organami Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie mają zastosowanie przepisy K.p.a., to pod pojęciem "treści" mieści się również obok rozstrzygnięcia także uzasadnienie. Taki pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006r. (I OSK 873/05, Lex nr 194866). Dodatkowo pełnomocnik nie podzielił stanowiska organów, iż uzasadnienie nakazu stanowił protokół kontroli. Ten ostatni nie jest częścią składową decyzji (nakazu), a jedynie stanowi dowód w sprawie, na podstawie którego decyzja (nakaz) zostały wydane (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1996r. - SA/Gd 1167/95, Lex nr 27276). Zdaniem pełnomocnika wydanie nakazu w stosunku do pracodawcy bez podania jego motywów i bez ustosunkowania się do zarzutów i wyjaśnień podnoszonych podczas kontroli narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Jednocześnie brak uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji faktycznie ogranicza stronom możliwość wskazania w odwołaniu zarzutów i polemiki z ustaleniami i oceną prawną dokonanymi przez ten organ. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że w wyniku zmiany decyzji ostatecznych nr 2, 3 i 4 zawartych w nakazie z dnia [...] ograniczony został obowiązek strony wynikający z tych decyzji poprzez zawężenie go do obowiązku zapłaty nagród jubileuszowych pracownikom, którzy byli już ujęci w ostatecznych decyzjach nakazowych, a którzy nie skierowali pozwów lub nie doszło do realizacji ich świadczeń. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania roszczeń o zapłatę nagrody jubileuszowej przez pracowników L.W. oraz G.N. do Sądu Rejonowego w Z., podkreślono, że jest to nowa okoliczność, która nie była przez stronę podnoszona wcześniej. Zdaniem organu przedstawiony w skardze stan faktyczny dotyczący L.W. odnosi się najprawdopodobniej do G.N. i w tym zakresie pracodawca złożył odpowiedź na pozew pracownicy w dniu [...]. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] w oparciu o okoliczności wykazane przez stronę. Zdaniem organu nie można więc stawiać zarzutu niedostatecznego zebrania materiału dowodowego, jego nierozpatrzenia we wnikliwy sposób i naruszenia prawdy obiektywnej, skoro strona skarżąca dopiero w skardze przywołała fakt złożenia przez tych pracowników pozwów do Sądu. Podkreślono, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie zapadło. W ocenie Inspektora, dokonując kontroli decyzji organu I instancji uznano, że ustalony stan faktyczny oraz niewątpliwie słuszny interes strony pozwala na wydanie decyzji, wzruszającej ostateczny nakaz organu I instancji, w wyniku której nastąpiło ograniczenie obowiązku wynikającego z decyzji zawartych w nakazie. Ponadto organ podkreślił, że decyzja organu I instancji sprowadzała się do ograniczenia obowiązków wynikających z decyzji ostatecznych poprzez wyeliminowanie jedynie z treści tych decyzji części pracowników. Powtórzono również, że trudności finansowe pracodawcy nie stanowią okoliczności wyłączającej obowiązki pracodawcy, polegające na prawidłowym i terminowym wypłacaniu wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Stwierdzono, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do argumentów ekonomicznych podniesionych przez stronę. Natomiast Inspektor nie odniósł się do uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż pełnomocnik nie zakwestionował podstawy prawnej decyzji z dnia [...], lecz obowiązek z niej wynikający, traktując go jako zupełnie nowy. Nie uwzględnił tego, że decyzje wydane przez organy administracji podjęte zostały w słusznym interesie strony. Niezależnie od powyższego zauważono, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] przywołał okoliczności faktyczne wskazane przez stronę w trakcie kontroli, a które uwzględnił ograniczając istniejący już obowiązek strony, wynikający z decyzji ostatecznych. Podkreślono, że zarzuty zawarte w odwołaniu zostały rozpatrzone oraz nie ograniczono się jedynie do zbadania zgodności z prawem decyzji organu I instancji, ale także zbadano tę decyzję z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U.z 2012r., poz. 270 ) zwanej dalej P,.p.s.a., a więc w sytuacji, gdy w wydaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy względnie do naruszenia prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może uwzględnić skargę. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż kwestią kluczową dla oceny jej legalności stanowi tryb, w jakim sprawa została załatwiona i doszedł do przekonania, iż kontrolowana, a także poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z obrazą wskazanego w podstawie prawnej przepisu art. 154 k.p.a. Jednym z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych, na co zezwala zapis zawarty w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., jest środek, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Ustawodawca przewidział tam możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jeżeli na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa, a za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja ostateczna, której zmiany dokonano na podstawie przywołanej regulacji, wydana była przez organ inspekcji pracy w formie nakazu płatniczego na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Uprawnienie inspektora pracy wynikające z tej normy polega na nakazaniu pracodawcy wypłaty bezspornie należnych pracownikom świadczeń, jeżeli pracodawca obowiązkowi temu uchybia. Rozstrzygnąć zatem należało, czy mocą nakazu płatniczego wydanego na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o Inspekcji Pracy strony postępowania nie nabywają żadnych prawa, a w konsekwencji tego, czy możliwe jest uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Wykładnia pojęcia "nabycie prawa", dla którego nie stworzono definicji legalnej, budziła w orzecznictwie wiele wątpliwości. W chwili obecnej pogląd judykatury i orzecznictwa jest jednolity i traktować go można, jako ugruntowany. Przywołać tu można stanowisko zajęte przez komentatorów kodeksu postępowania administracyjnego E. Iserzona i J. Starościaka (vide Zbigniew Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 338), a także zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 13 grudnia 1985r., III SA 1003/85, publ. OSPiKA z 1987 r. Nr 7-8 poz. 163, z dnia 27 maja 2003r. sygn. IV SA 3205/01 publ. LEX 794688, czy z dnia 18 lutego 1999r. sygn. IV SA/251/97 publ. LEX nr 48251 i Monitor Prawn. 2003/14/627, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998 Nr 10. Jako "nabycie praw" użyte w art. 154 i art. 155 k.p.a. przyjęto każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kształtujące sytuację prawną strony. "Nabycie praw" może więc nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek i nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Decyzja nakładająca pewien obowiązek lub nawet tylko stwierdzająca, że na danej osobie nie ciąży obowiązek, jest decyzją, na mocy której adresat nabywa prawo, a mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji, bądź prawo do niewykonywania jakiegoś oznaczonego obowiązku. W świetle przedstawionej interpretacji pojęcia "nabycia prawa" nie można zgodzić się, by nakaz płatniczy, mocą którego powstał po stronie pracodawcy obowiązek zapłaty określonym pracownikom wymienionych tam kwot nie ukształtował sytuacji prawnej tego pracodawcy. Zmiana takiej decyzji powodowała nałożenie na niego innego obowiązku w miejsce dotychczasowego, a tym samym zmieniała jego sytuację prawną. Decyzja ostateczna w postaci nakazu zapłaty nie byłą wiec decyzją, o której mowa w art. 154 k.p.a, co stanowiło o niedopuszczalności jej zmiany na podstawie tej normy prawnej Natomiast, gdy na podstawie decyzji strona nabywa prawa, wówczas zmiana takiej decyzji jest możliwa na podstawie art. 155 k.p.a. Dla zastosowania tego środka wymagana jest jednak od strony postępowania zgody. Zgoda strony na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być udzielona wprost i wyraźnie, najlepiej na piśmie w formie oświadczenia bądź do protokołu, nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999r. sygn. IV SA/251/97i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r. III ARN 32/90, OSNCAP 1992, nr 6, poz. 112). Treść zgody w zasadzie wyznacza granice dopuszczalnych zmian, jakie mogą być dokonane decyzją wydaną na podstawie art. 155 kpa. Brak zgody strony na zmianę decyzji, na mocy której nabyła prawo, stanowi przesłankę negatywną do wszczęcia postępowania w tym trybie i konieczność jego umorzenia (art. 105 § 1 kpa), jeżeli zostało wszczęte. Przedstawione Sądowi akta sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżący zgody takiej udzielił. Ponadto podkreślić trzeba, że w trybie art. 154, a także art. 155 kpa może być zmieniona tylko taka decyzja, która nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, a więc wadami niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r sygn. III RN 101/98 publ. OSNP 1999/20/637 stwierdzający, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania - art. 145 § 1 k.p.a. lub do stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art.154 k.p.a. może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w tym przepisie i brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kwestia ta została całkowicie pominięta w rozważaniach organów inspekcji pracy, mimo, iż przyczyną zmiany treści ostatecznego nakazu zapłaty była zmiana stanu faktycznego wymagająca szczegółowej analizy, co do czasu, w jakim sprawy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia przez skarżącego zawisły przed sądem powszechnym. Przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejące w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Przypomnieć tu trzeba, że ustawodawca wyłączył z zakresu właściwości organu inspekcji pracy rozstrzyganie w kwestiach spornych, w szczególności gdy sprawa w tożsamym przedmiocie zawisłą przed sądem powszechnym. W przypadku wystąpienia sporu o roszczenie ze stosunku pracy, Inspektor Pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia, gdyż rozpatrywane roszczenie o zapłatę wynagrodzenia należy do sądu powszechnego, zgodnie z art. 2 § 1 w związku z art. 1 k.p.c. Przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, stanowiący podstawę nakazu płatniczego inspektora pracy, nie jest przepisem szczególnym względem Kodeksu postępowania cywilnego i nie powoduje wyłączenia kognicji sądów powszechnych z rozstrzygania roszczeń ze stosunku pracy. W tym też przypadku do rozstrzygnięcia spornej kwestii zgodnie z art. 262 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r. Nr 21, poz 94 ze zm.) właściwy jest sąd powszechny. Przeciwne stanowisko łamałoby konstytucyjną zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości. Inspektor pracy nie byłby zatem upoważniony do wydawania nakazu zapłaty w stosunku do tych pracowników, których spory zawisły przed sądem powszechnym, a nakaz taki dotknięty byłby wadą kwalifikowaną. Ustalenie dat w jakich nastąpiło litis pendentio w sprawach przedstawionych przez skarżącego było zatem konieczne dla rozstrzygnięcia, czy nastąpiło to przed wydaniem nakazu płatniczego i wyczerpywało przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czy też była to nowa okoliczność, nie znana organowi w chwili załatwiania sprawy, uzasadniająca w słusznym interesie strony uruchomienie za jej zgodą trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a Wskazane uchybienia, jakie popełnił organ I instancji nie zostały dostrzeżone przez Okręgowego Inspektora Pracy w toku postępowania odwoławczego, a tym samym z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych też powodów, kwestionując zasadności trybu załatwienia sprawy, przedwczesnym było odniesienie się przez Sąd do stanowiska zajętego w kontrolowanych rozstrzygnięciach, a także do zarzutów skargi skierowanych, co do meritum sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku należycie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za w pełni zasadny, aczkolwiek z innych, niż podnoszone w skardze przyczyny. Przedmiotem skargi była decyzja administracyjna utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu inspekcji pracy wydane na podstawie art. 154 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Bez względu na to, jakiej materii dotyczyła decyzja ostateczna zmieniana w tym trybie, decyzja wydawana na podstawie art. 154 k.p.a wymaga po myśli art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu, co do zaistnienia przesłanek koniecznych dla zastosowania tego trybu. Przytoczyć tu można stanowisko komentatorów do kodeksu postępowania administarcyjnego, stwierdzających, że ustalenie czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga "zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień" (J. Borkowski, Komentarz do art. 154 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 700). Uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 154 k.p.a. wymaga również przedstawienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony pozwalających na odstąpienie od zasady wynikającej z art. 16 k.p.a. Ocena tych przesłanek powinna nastąpić z uwzględnieniem obowiązków organu określonych w art. 7 k.p.a. Uzasadnienie obu wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji nie spełnia wskazanych wymagań uchybiając treści art. 107 § 3 k.p.a. Przyczyny procesowe stanowiące o eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nakazywały również uchylić rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, a sprawa wymaga pełnego ponownego jej rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie uwzględnić powyżej przedstawione przez Sąd uwagi - rozważyć, czy decyzja ostateczna (nakaz zapłaty) nie był obarczony wadami kwalifikowanymi, a w zależności od wyniku tej analizy odnieść się do właściwych dla sprawy trybów nadzwyczajnych przewidzianych w celu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s..a. i § 18 ust 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).