IV SA/Gl 1256/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA del. Elżbieta Naumowicz Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. i odmówił przyznania M. B. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej powołał przepisy art.39 ust.1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dz. U. Z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), art.4, art.5 ust. 1 i art. 7 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zaś w uzasadnieniu podał, iż wnioskowane świadczenie nie może być przyznane z powodu zamieszkiwania w nim innej jeszcze osoby nie wymienionej we wniosku. Nadto z poczynionych ustaleń przez organ wynikało, że wnioskodawczyni na stałe mieszka z córką pod innym adresem. W ocenie organu pierwszej instancji M. B. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu jedynie okazjonalnie, bo nie przebywa w nim z zamiarem stałego pobytu, co sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia M. B. domagała się jego uchylenia, podnosząc, że choruje na chorobę nowotworową, która w pewnych okresach wyklucza samodzielną egzystencję i wówczas przebywa u córki. Natomiast centrum życiowe ma w lokalu wskazanym we wniosku o dodatek mieszkaniowy. Mieszkanie to opłaca, a o swoich problemach nie informuje sąsiadów, z którymi rozmawiały pracownice organu i na podstawie których oświadczeń poczyniły wadliwe, w jej ocenie, ustalenia faktyczne. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż istotnie z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że odwołująca się nie mieszka w lokalu, który był przedmiotem żądania przyznania dodatku mieszkaniowego. Przebywa bowiem u córki pod innym adresem. Dlatego nie podzielił zarzutów odwołania, uznając kwestionowane rozstrzygnięcie za trafne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu przytoczyła argumentację zaprezentowaną w motywach odwołania, dowodząc, że narusza ona przepisy prawa procesowego przez oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych oraz przepisy prawa materialnego poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji spełnienia przesłanek do przyznania dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, dowodząc, że skarga wniesiona została z uchybieniem terminu, nadto podtrzymując ·w całości dotychczasowe wywody merytoryczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zarówno podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę przez Sąd z urzędu, okazały się uzasadnione. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art.156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym z mocy art.134 § 1 cytowanej ustawy owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto przepis art.135 tej ustawy zezwala na zastosowanie przewidzianych nią środków również w odniesieniu do innych aktów i czynności w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Merytoryczne rozważania musiała poprzedzić wszak ocena podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu spóźnienia skargi. Jego zasadność prowadziłaby bowiem do odrzucenia skargi, a zatem wyłączałaby możliwość przeprowadzenia oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarzut ten jest jednak chybiony. Wbrew stanowisku organu odwoławczego doręczenie zaskarżonej decyzji skarżącej nigdy nie nastąpiło. Jakkolwiek bowiem dwukrotnie "awizowano" przesyłkę zawierającą tę decyzję pod adresem skarżącej, to jednak uczyniono to sprzecznie z prawnymi wymogami. Na dowodzie doręczenia brak jest bowiem jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela o sposobie powiadomienia skarżącej o miejscu złożeniu przesyłki, a więc wskazania czy zawiadomienie umieszczono na drzwiach czy w skrzynce pocztowej, jak też adnotacji gdzie faktycznie przesyłkę złożono, a więc czy w urzędzie pocztowym czy w innym miejscu. Brak jest podpisu doręczyciela i daty. Same adnotacje na kopercie o dacie awizowania przesyłki bez wypełnienia odwrotnej strony dowodu doręczenia zawierającego istotne informacje co do sposobu przechowywania przesyłki i zawiadomienia o tym adresata są niewystarczające dla przyjęcia skutecznego doręczenia przesyłki. Zapewne dostrzegł tę okoliczność również organ odwoławczy, skoro w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odniósł się do meritum sprawy. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, iż zaskarżona decyzja nie została skarżącej doręczona, co czyniło otwartym termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie, albo, że najpóźniej doręczono ją faktycznie (wedle twierdzeń skarżącej) w dniu [...] r., stąd nadanie skargi w dniu [...] r. nastąpiło z zachowaniem 30-dniowego terminu. Wobec tego można było przejść do oceny jego legalności. Dokonując tej oceny zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż naruszają one w istotny sposób przepisy prawa procesowego, a to głównie art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80, art.81 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, nieprzeprowadzenie wszelkich potrzebnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów, a zatem poprzez dokonanie gołosłownych i opartych na jednostronnym materiale dowodowym ustaleń faktycznych. W związku z tym nie można wykluczyć naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art.2 ust.1 pkt 1, art.3 ust.1, art.5 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sprawa nie dojrzała więc do rozstrzygnięcia, stąd zapadłe w niej decyzje jako przedwczesne i uchylające się spod oceny legalności podlegały uchyleniu. Podstawowym uchybieniem popełnionym w sprawie administracyjnej jest wadliwość postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji skutkująca m.in. nie poddającymi się kontroli i sprzecznymi wewnętrznie ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez ten organ, które organ odwoławczy podzielił. W aktach administracyjnych zalegają oświadczenia trojga świadków, z których organy wysnuły istotną dla wyniku sprawy okoliczność dotyczącą zamieszkiwania skarżącej. Tymczasem oświadczenia te nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń, bo zostały odebrane w nieprawidłowym trybie. Jak wynika z treści dokumentów je odzwierciedlających, zostały złożone na zasadzie art.75 § 2 k.p.a. Nie wdając się w charakter oświadczenia składanego w tym trybie, który budzi szereg zastrzeżeń zarówno co do jego mocy, jak i usytuowania wśród środków dowodowych, wystarczy stwierdzić, że powiązanie go z zaświadczeniem, a raczej brakiem wymogu dowodzenia faktu tym środkiem, prowadzi do wniosku, że oświadczenie to jest dopuszczalne w razie potrzeby wykazania faktów mniej spornych albo mniej istotnych. Zatem nie zastępuje ono dowodu w kwestii spornej, szczególnie dowodu z przesłuchania strony (szerzej na ten temat Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.411). Kardynalnym wszak błędem jest ten, że oświadczenia w tym trybie odebrano od osób nie będących stroną w postępowaniu, podczas gdy mogą je złożyć jedynie strony i to wyłącznie na ich wniosek. Obok tego uchybienia, w ocenie Sądu, materiał sprawy był zbyt szczupły, aby mógł przekonywująco potwierdzić ustalenie innego miejsca stałego zamieszkiwania skarżącej. Nawet gdyby przyjąć owe oświadczenia za zeznania świadków, zwrócić należy uwagę po pierwsze na ich lakoniczność, po wtóre na uchybienie art.81 k.p.a., gdyż skarżącej uniemożliwiono wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, stąd okoliczność nimi wykazywana nie może zostać uzna za udowodnioną. Nota bene organy obu instancji uchybiły obowiązkowi umożliwienia stronie czynnego udziału w całym postępowaniu, bowiem nie powiadomiły jej o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i nie pouczyły o możliwości składania wniosków dowodowych. Niezależnie od tego istotnym błędem postępowania administracyjnego było zaniechanie przesłuchania córki skarżącej M. M., jak też skarżącej, oraz dopuszczenia dowodu z informacji o stanie zdrowia skarżącej i dokumentów na okoliczność przyczyn oraz okresów ewentualnych pobytów poza miejscem zamieszkania. Te dowody winien co najmniej przeprowadzić organ odwoławczy z urzędu, skoro podniesiono je w odwołaniu. To uchybienie powoduje, iż w wydane w sprawie decyzje oparte zostały na jednostronnym i niepełnym materiale dowodowym. Ponadto organ pierwszej instancji w jednym fragmencie uzasadnienia swej decyzji powiada, że skarżąca zamieszkuje i gospodaruje z jeszcze jedną osobą nie wymienioną we wniosku (nie powołując na tę okoliczność żadnych dowodów, ale wskazując w podstawie prawnej art.7 ust.3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), po to, by końcowo ustalić, że skarżąca w przedmiotowym lokalu stale nie zamieszkuje. Obie te okoliczności wykluczają się wzajemnie, bo pod pojęciem zamieszkiwania należy rozumieć przebywanie z zamiarem stałego pobytu w danym lokalu, przeto brak takiego zamieszkiwania wyłącza zamieszkiwanie wnioskodawcy z inną jeszcze osobą, a co najmniej czyni zbędnym ustalenie liczby osób wspólnie zamieszkujących z wnioskodawcą. Jest to wszak kwestia podlegająca badaniu, gdy spełniona jest przesłanka stałego zamieszkiwania. Poza tym uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada wymogom art.107 § 3 k.p.a., brak jest też nawet powołania się na stosowne upoważnienie organu uprawnionego do wydania decyzji, nie mówiąc już o jego załączeniu do akt. W tym miejscu wypadnie zwrócić uwagę, że wskazanie na przepisy ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, w której przepisy szczególne, a to art.7 ust.1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopuszczają wydanie decyzji przez osobę upoważnioną, jest wadliwe. Akceptacja tego stanu rzeczy przez organ odwoławczy jest podstawowym zarzutem skierowanym przeciwko wydanej przezeń decyzji. Niezależnie do tego należy wytknąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. podobne uchybienia, co organowi pierwszej instancji, które uzasadniają twierdzenie o naruszeniu art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie umknęło mu, iż organy administracyjne są organami orzekającymi merytorycznie w tej samej sprawie, zatem organ drugiej instancji nie jest jedynie organem kontrolującym decyzje zapadłe przed organem pierwszej instancji. Rzeczą organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, a więc - ewentualnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego - ocena wiarygodności zebranych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych oraz poczynienie rozważań faktycznych i prawnych. Tych zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które również nie odpowiada wymogom art.107 § 3 k.p.a. Powołanie się na materiał dowodowy bez bliższej jego konkretyzacji i oceny, nie pozwalał na ustalenie, że skarżąca nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. A skoro było ono powodem utrzymania w mocy decyzji odmownej, decyzja ta nie mogła się ostać. Ponieważ sprawa wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego, celowym było przesunięcie jej rozstrzygnięcia przed organ pierwszej instancji, a więc uchylenie także decyzji ją poprzedzającej. Co się natomiast tyczy zagadnienia merytorycznego, to przyszło zważyć, że istotnie rację mają organy wypowiadające się w sprawie, iż generalnie dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym dany lokal. Wynika to z istoty tegoż świadczenia. Pojęcie zajmowania mieszkania nie zostało sprecyzowane w tej ustawie, przeto w tej materii odwołać się należy do regulacji dotyczącej kwestii zamieszkiwania zawartej w kodeksie cywilnym, gdyż jest to jedyny akt prawa materialnego definiujący podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego. Art. 25 k.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu, występujące i trwające łącznie. Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości (miejscu) można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że jest ona głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. I OW 265/05, LEX nr 198360). Skarżąca wskazywała w toku postępowania administracyjnego na wolę zamieszkiwania stałego w spornym lokalu, wywodząc, że z powodu stanu zdrowia czasowo okresowo przebywa u córki. Jeżeli jest to zgodne z zameldowaniem, które potwierdza urzędowo ten fakt, w przekonaniu Sądu, odmienne twierdzenia winien wykazać organ, a to stosownie do reguł zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zwłaszcza co do faktycznego wynajmowania lokalu innej osobie przez skarżącą, którą to osobę należało przesłuchać na tę okoliczność. Co się tyczy zagadnienia przebywania to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Maksymiliana Pazdana (System Prawa Prywatnego, Prawo cywilne, pod redakcją Marka Safjana, t.1, s. 996-997), iż przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania, nawet długotrwała (np. związana ze studiami, służbą wojskową, pobytem w więzieniu, chorobą) nie pozbawia danej osoby miejsca stałego zamieszkania. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r. w sprawie o sygn. IV CR 242/78 (OSN 1979, Nr 6, poz.120) wyraził pogląd, iż o stałości pobytu decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. W stosunku zaś do osób mających kilka miejsc pobytu istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba przebywa poza stałym miejscem zamieszkania czasowo, który to zamiar w obecnym stanie prawnym należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. Aprobując stanowisko wyrażone w przywołanym postanowieniu Sądu Najwyższego, można przytoczyć dodatkowo pogląd J. Strzebińczyka wyrażony w Komentarzu do kodeksu cywilnego (J. Strzebińczyk, Kodeks Cywilny komentarz pod redakcją E. Gniewka, Warszawa 2006r, s. 65), według którego w przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się zgodnie, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej, na tle art. 25 KC. Tych okoliczności ze szkodą dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy organy orzekające nie miały na uwadze. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni postępowanie dowodowe w przepisany sposób we wskazanych wyżej kierunkach, umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do tegoż materiału i pouczy o możliwości zgłoszenia dowodów, po czym oceni zebrany materiał stosownie do reguły zawartej w art.80 k.p.a., następnie dokona ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, uwzględniając przytoczone powyżej wywody. Uzasadniając decyzję nie uchybi przepisowi art.107 § 3 k.p.a., a nadto ustrzeże się pozostałych wytkniętych uchybień. Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter decyzji.