IV SA/Gl 132/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17, art. 24 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 226, poz. 2255 ze zm.) przyznał T. Z. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem A. Z., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to zostało przyznane na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia . r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Jako przesłankę uruchomienia tego postępowania wskazano, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazany powyżej organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...], mocą której przyznano Z. Z. świadczenie pielęgnacyjne z powodu sprawowania opieki nad A. Z. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wymienił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem powyższego organu skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. jest zawężenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym pozbawiono prawa do świadczenia osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, które nie pozostają w zatrudnieniu w związku ze sprawowaniem opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawne członkiem rodziny. Zdaniem tego organu pojęcie obowiązku alimentacyjnego zdefiniowane jest w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym i powstaje on z chwilą zawarcia małżeństwa. Nadto zdaniem organu niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia alimentacyjnego jednemu z małżonków na niepełnosprawnego drugiego małżonka, gdyż pomiędzy tymi osobami istnieje obowiązek alimentacyjny zdefiniowany w Kodeksu rodzinnym i opiekuńczym. W świetle takiej argumentacji uznano, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. przyznająca Z. Z. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta stanowi bezwzględną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. Z. We wniosku tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wskazała, że stosownie do informacji przekazanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i zobowiązane są do sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto zaznaczyła, że osoba ubiegająca się o tę formę wsparcia zobowiązana jest do spełniania wszystkich pozostałych wymogów przewidzianych do jego otrzymania. W konsekwencji skarżąca podniosła, że mocą wskazanego wyroku rozszerzony został krąg osób uprawnionych do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami zamieszczonymi w uzasadnieniu decyzji, ponieważ stwierdza się w nim, że krąg osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia ulega zawężeniu. W tej sytuacji, zdaniem wnioskującej o ponowne rozpatrzenie zachodzi rozbieżność między stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej a organu wydającego decyzję administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ ten w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odwołał się do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem organu administracji w rozpatrywanej sprawie strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która wymaga sprawowania opieki. W tej sytuacji wyczerpana została przesłanka rażącego naruszenia prawa skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przyznającej stronie przedmiotowe świadczenie. W dalszej części uzasadnienia organ administracji przyznał, że w pierwszej swojej decyzji nietrafnie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jednakże występująca przesłanka negatywna uniemożliwia interpretację przepisów przedstawioną przez stronę. W tej sytuacji organ ten doszedł do przekonania, że zasadnym jest wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję Z. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniosła, że decyzja ta jak również poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest dla niej krzywdząca i sprzeczna z istotą świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że jej mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki ze strony innej osoby. Taką opiekę sprawuje skarżąca i z tego tytułu występuje o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podniosła również, że organ administracji dostrzegł własny błąd zamieszczony w uzasadnieniu pierwszej decyzji i w zaskarżonej wskazał na inną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. Zdaniem skarżącej argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu decyzji jest sprzeczna z treścią art. 18 Konstytucji RP, a zaproponowana przez organ administracji wykładnia stosowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje ich niezgodnością z art. 18 i 32 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło o oddalenie skargi i w motywach stanowiska przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to skarżąca w swojej skardze. Na wstępie należy dostrzec, że postępowanie w ramach, którego podjęta została zaskarżona decyzja, zaliczane jest do nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem w tym zakresie obowiązują dodatkowe wymogi, które organ administracji obowiązany jest spełnić. Z uwagi na fakt, że w sprawie wypowiadał się ten sam organ, zatem rozważenia wymaga kwestia, czy decyzje te nie naruszają gwarancji bezstronności organu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Analiza obu decyzji podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pozwala uznać, że podjęte zostały one przez dwa odmienne składy, a tym samym nie zachodzi naruszenie gwarancji bezstronności organu, jak również nie została wyczerpana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do meritum przedmiotowego postępowania przyjdzie zauważyć, że organ administracji w obu podjętych decyzjach jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji podał, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem wskazał na przesłankę sformułowaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji przyjdzie zwrócić uwagę jak w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu traktuje się tę przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W literaturze wskazuje się, że "przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzającej do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (A. Matan /w/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz T. II. Zakamycze 2005 r. s. 383, a także J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 762). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany od dawna jest pogląd, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych. Przywołane stanowisko literatury oraz dominujący pogląd wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych posiadają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tego co zostało powyżej zaznaczone wynika, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dostrzeżona przez niego wada jest oczywista, a naruszenie prawa nie wymaga wykazywania w drodze przeprowadzenia procesu wykładni określonego przepisu, który został naruszony. Przeniesienie tego stanowiska na grunt rozpatrywanej sprawy pozwala uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. w sytuacji, kiedy interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 nie jest jednoznaczna i pozwala na opowiedzenie się za odmiennymi stanowiskami, niż to, które zajął organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjdzie zauważyć, że stanowisko organu administracji odwołuje się do literalnego brzmienia wykorzystanych w sprawie przepisów, natomiast obok tej formy wykładni można zaproponować odmienną wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołującą się w szczególności do wykładni systemowej, która pozwala na uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie rezygnującej z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym dorosłym członkiem rodziny, w tym mężem, jeżeli osoba taka posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/09. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z uwagi na rażące naruszenie prawa i wskazało, że sprowadza się ono do odmiennej interpretacji przepisów prawa niż została ona przyjęta w kwestionowanej decyzji, jak również prezentowana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a okoliczność ta stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, czyli wyczerpane zostały znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest to, że sprawa trafia ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku zobowiązane będzie do podjęcia przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ ten winien rozważyć wszczęcie stosownego postępowania w stosunku do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Z.Z. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji organ administracji wyeliminował z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym wyczerpana została przesłanka podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.