IV SA/Gl 1327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 §1 i §2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Ł. W. choroby zawodowej [...] wywołanej sposobem wykonywania pracy – [...], wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika wprawdzie, że skarżąca w okresach od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...] roku była zatrudniona w "A" w M. w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Decydujące znaczenie ma jednak fakt, iż placówki orzecznicze pierwszego i drugiego stopnia, to jest przez Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. mocą orzeczeń wydanych odpowiednio w dniu [...] r. oraz w [...] r., stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionej choroby zawodowej [...]. W tym miejscu organ I instancji podkreślił, że na wniosek skarżącej w dniu [...] r. przeprowadzono ponowną ocenę narażenia zawodowego w środowisku pracy, w toku której poddano szczegółowej analizie czynności pracownicze wykonywane przez nią w latach od [...] do [...]. Dokumentacja wraz z wynikami rzeczonej oceny została ponownie przedłożona lekarzom orzecznikom z Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Lekarze ci jednak w opinii z dnia [...] r. podtrzymali wcześniejsze stanowisko wyrażone w swym orzeczeniu z dnia [...] r. wywodząc, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają rozpoznania choroby zawodowej u strony. W odwołaniu złożonym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Ł. W. oświadczyła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji oraz zażądała ponownego rozpatrzenia sprawy. Podniosła bowiem, iż w orzeczeniach lekarskich, w oparciu o które zostało ono wydane błędnie ustalono okres narażenia zawodowego ograniczając go do roku [...] i bezpodstawnie pomijając okres późniejszy, to jest do [...] roku, w którym wykonywała pracę o tym samym charakterze, polegającą na [...]. Z kolei twierdzenia Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. zawarte w piśmie z dnia [...] r., zgodnie z którymi narażenie zawodowe w latach [...]–[...] nie było związane ze znaczącą [...] zdaniem skarżącej nie zostało umotywowane w sposób dostatecznie przekonujący. Brak jest w nim bowiem uściślenia kryteriów, które zadecydowały, iż stopień [...] przy pracy [...] nie został uznany za znaczący. W dalszej części odwołania strona wskazała na fakt, że pracę [...] wykonywała wprawdzie [...], tym niemniej pracowała [...] i dlatego w jej trakcie [...] podlegały [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. podnosząc, że do stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia istnienia występującego schorzenia, jako choroby zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a zdiagnozowaną chorobą, to jest ustalenie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie wystąpiło w czasie i miejscu pracy, w związku z wykonywanym zawodem. W tym miejscu organ II instancji podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż Ł. W. w okresie zatrudnienia na różnych stanowiskach w "A" w M. nie wykonywała pracy związanej ze znaczącą [...] zaś ocena dokumentacji dotyczącej narażenia zawodowego wykazała, iż wyżej wymieniona nie pracowała w warunkach istotnego ryzyka powstania przewlekłej choroby [...] pod postacią [...]. Równocześnie organ odwoławczy zaakcentował, że lekarze specjaliści kompetentnych placówek diagnostycznych – pierwszego i drugiego szczebla – wykluczyli istnienie u Ł. W. choroby wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. W wyniku szczegółowych, specjalistycznych badań lekarskich, które wykonane zostały przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ustalono, że charakter schorzenia występującego u skarżącej ma etiologię samoistną i nie pozostaje w związku przyczynowo -skutkowym ze sposobem wykonywania pracy. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że brak jest podstaw, które uzasadniałyby uchylenie lub zmianę aktu stanowiącego przedmiot odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ł. W. wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.. Wskazała bowiem, że zostało ono oparte wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu rozpoznania stwierdzonego w orzeczeniach wydanych przez placówki medyczne obu szczebli. Organy I i II instancji nie odniosły się natomiast w żaden sposób do wniosków płynących ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji zebranej przez Dział Bezpieczeństwa i Higieny Pracy "A", opinii wydanej przez księgowego tego zakładu oraz oświadczeń złożonych przez pracowników i innych świadków. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że brak istotnego narażenia zawodowego w czasie zatrudnienia przy równoczesnym nierozpoznaniu u skarżącej choroby zawodowej przez lekarzy orzeczników kompetentnych placówek służby zdrowia uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jej istnienie w rozumieniu §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji określone zostały w §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie z przywołanym przepisem przez choroby zawodowe należy rozumieć schorzenia ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decydują zatem, jak zgodnie przyjęły organy sanitarne obydwu instancji, dwie przesłanki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do przywołanego rozporządzenia oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie rzeczonych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena działania czynnika szkodliwego powinna przy tym zostać dokonana z uwzględnieniem okoliczności wymienionych w §2 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Stosownie zaś do §8 pkt 1 tego rozporządzenia podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy a w szczególności dane zawarte w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych wymienionych w §5 wskazanego aktu. W niniejszej sprawie skarżąca badana była w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w wyniku czego lekarze orzecznicy obu placówek diagnostycznych stwierdzili, że występujące u wyżej wymienionej schorzenie, to jest [...] ma etiologię samoistną, nie związaną ze sposobem wykonywanej pracy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; publ. LEX nr 194428). Z treści powołanego wyżej §8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. wynika natomiast jednoznacznie, że organ sanitarny, jakkolwiek jest zobowiązany do uwzględnienia wniosków płynących z takiej opinii, to jednak nie powinien ich przyjmować bezkrytycznie. Jest bowiem władny do oceny orzeczenia lekarskiego pod kątem wymogów, jakim powinno ono odpowiadać a w razie wątpliwości do wezwania biegłych lekarzy o jego uzupełnienie. Przedstawiona wyżej konkluzja koresponduje z §8 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, w myśl którego, jeżeli państwowy inspektor sanitarny uzna, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy kompetentne placówki diagnostyczne rozpoznają u strony jednostkę chorobową wymienioną w wykazie chorób zawodowych, uzasadnienie faktyczne decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej obejmować musi szczegółowy opis czynności zawodowych wykonywanych przez stronę, precyzyjne (w miarę możliwości z powołaniem się na materiały źródłowe) wykazanie, że sposób wykonywania tych zadań nie narażał strony na ryzyko wystąpienia konkretnej choroby zawodowej, a także (w razie gdy opracowano zasady diagnostyki różnicowej tego schorzenia) wskazanie cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię choroby. W świetle powyższego godzi się wskazać, że organ odwoławczy miał obowiązek dokonania oceny wiarygodności sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem obowiązek ten nie został w sprawie zachowany. Należy bowiem zaznaczyć, że orzeczenia wydane przez placówki medyczne I i II stopnia wydane zostały w oparciu o niepełny materiał dowodowy dotyczący narażenia zawodowego skarżącej w całym okresie zatrudnienia. W rezultacie doszło do naruszenia zasady sformułowanej w §6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych..., zgodnie z którym wydając orzeczenie lekarze powinni dysponować dokumentacją przebiegu zatrudnienia oraz oceną narażenia zawodowego. Obie jednostki orzecznicze dysponowały natomiast wyłącznie danymi o narażeniu zawodowym w okresie od [...]do [...] roku, w którym skarżąca pracowała na stanowiskach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Wyprowadzony na tej podstawie wniosek, iż stwierdzona u Ł. W. choroba nie ma związku ze sposobem wykonywania pracy jest zatem przedwczesny. Rzeczone rozpoznanie nie uwzględnia bowiem sposobu wykonywania pracy na podobnych stanowiskach w okresie późniejszym (od [...] do [...] [...] i od [...] do [...][...]). W tym miejscu należy zauważyć, iż jakkolwiek lekarze Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., po zapoznaniu się z uzupełnionym materiałem dowodowym w zakresie narażenia zawodowego, pismem z dnia [...] r. podtrzymali stanowisko zawarte w swym orzeczeniu z dnia [...] r., to jednak w ocenie Sądu, budzi ono poważne wątpliwości. Lekarze placówki II stopnia ograniczyli się tu bowiem do stwierdzenia, że narażenie zawodowe Ł. W. w okresie od [...] do [...] roku nie było związane ze [...]. Stanowisko to nie zostało natomiast w żaden sposób uzasadnione. Nie przedstawiono bowiem przyczyn, jakie legły u jego podstaw ani nie wyjaśniono kryteriów, które zadecydowały o tym, że [...] w czasie wykonywanych czynności pracowniczych uznano za nieznaczącą. Ponadto, co istotne, w przywołanym piśmie wykluczono zawodową etiologię schorzenia z uwagi na jego [...] charakter wywodząc, że skarżąca wykonywała pracę [...]. Tymczasem z twierdzeń podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą wynika, że praca na [...] wykonywana była przez nią wprawdzie [...], jednak wystąpienie [...] schorzenia stanowi efekt tego, iż pracowała [...]. Przedstawiona wyżej kwestia nie została wyjaśniona zarówno przez placówki orzecznicze obu stopni jak i przez organy sanitarne I i II instancji, które nie uwzględniły nadto faktu, iż – jak wynika jednoznacznie z dołączonej do akt sprawy karty narażenia zawodowego – skarżąca pracowała również na [...], gdzie [...]. Zdaniem Sądu brak ustaleń w opisanym wyżej zakresie rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonej decyzji i stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem rzeczonej nieprawidłowości mogła być bowiem bezzasadna odmowa stwierdzenia choroby zawodowej. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku. W tym celu organ odwoławczy powinien zwrócić się do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o doprecyzowanie orzeczenia w zakresie uwzględniającym wnioski płynące z całości dokumentacji medycznej skarżącej oraz ustalenia dotyczące sposobu wykonywania przez nią pracy w całym okresie zatrudnienia. Na tej podstawie lekarze powinni jednoznacznie wypowiedzieć się co do przyczyn rozpoznanego schorzenia a w szczególności w sposób przekonujący wyjaśnić czy czynności wykonywane przez wyżej wymienioną mogły spowodować stwierdzony u niej [...]. Opinia lekarzy powinna zawierać dokładne, wyczerpujące a zarazem czytelne dla organu, a przede wszystkim dla strony, która nie dysponuje wiedzą medyczną, uzasadnienie zajętego stanowiska. W razie konieczności wydanie opinii powinno zostać poprzedzone konsultacją z zakresu [...]. Następnie organ II instancji podda wnikliwej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz oceni go pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącej, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten będzie miał na względzie konieczność oceny wszystkich przeprowadzonych dowodów, w tym opinii lekarzy, które podlegają takiej samej ocenie jak każdy inny dowód. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto Sąd, działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku,