IV SA/Gl 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta K. na podstawie artykułu 41 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 poz. 1058) przyznano J.D. pomoc w formie w specjalnego zasiłku celowego na częściowe dofinansowanie remontu dachu w kwocie 100 zł w miesiącu grudniu 2015r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na podstawie zebranych materiałów organ ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując po stronie wnioskodawczyni bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego, jej dochód jako 965,38 zł przy kryterium dochodowym wynoszącym w jej przypadku 634 zł. Uwzględniając poczynione ustalenia postanowiono przyznać stronie, jako specjalny zasiłek celowy, na postawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenie we wnioskowanej formie. Ustalając wysokość pomocy wzięto pod uwagę stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe GOPS w K. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni uznała pomoc otrzymaną na mocy zaskarżonej decyzji jako zbyt małą do trudnej sytuacji finansowej. Wniosła o przyznanie dodatkowych środków pieniężnych nazywając to "prawdziwą pomocą" zaznaczając, że przy jej dochodzie nie ma możliwości otrzymania kredytów z banku. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, iż odwołująca zawiadomiła Gminny Ośrodek Pomocy w K. o uszkodzeniu przez wichury dachu jej domu usytuowanego w R. przy ulica [...]. W dniu 17 grudnia 2015r. organ pierwszej instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Z wywiadu tego wynika, że wnioskodawczyni licząca 77 lat jest wdową samotnie gospodarującą i nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Ze względu na bardzo złe warunki mieszkaniowe od 5 lat mieszka w domu szwagra H.Z., gdzie zajmuje 1 pokój, a jej dom jest od lat niezamieszkały i nieremontowany. W dniu przeprowadzenia wywiadu pracownice socjalne nie zostały odwołującej w domu pod adresem od 5 lat mieszka w domu szwagra H.Z., gdzie zajmuje 1 pokój, gdyż przebywała u swego szwagra skąd wspólnie z pracownicami udała się do domu przy ul. [...]. Odwołująca przyznała, że obecnie nawet nie wchodzi już do budynku, gdyż obawia się o swoje bezpieczeństwo. Pracownice socjalne ustaliły, że uszkodzeniu uległa niewielka połać dachu krytego papą, o wymiarach 1 m x 1 m. W związku z faktem, że aktualnie urząd gminy nie dysponuje wolnym lokalem socjalnym zaproponowano odwołującej pomoc w umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wnioskodawczyni nie wyraziła zgody i stwierdziła, że będzie nadal mieszkać u szwagra. Kolegium potwierdziło w sowich ustaleniach, że dochodem strony jest emerytura w wysokości 965,38 zł, a ustawowe kryterium w jej przypadku wynosi 634 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium Odwoławcze zważyło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny, w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj i forma oraz rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3,4). Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 604 zł, zwanej dalej kryterium osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 -15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W myśl art. 39 ustęp 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Natomiast stosownie do postanowień art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym co oznacza, że jeżeli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku udzielenia zasiłku, ani uwzględnienia wszystkich żądań osób ubiegających się o to świadczenie. Kolegium podkreśliło nadto wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach przede wszystkim, dlatego że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy społecznej. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przed organem I instancji ani też stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji uznając poprawność przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdzono, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a pomocy oczekuje wiele osób i rodzin o dochodzie niższym niż kryterium dochodowe lub nieposiadającym dochodów wcale i jest to powszechnie wiadome. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczeń z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tego zasiłku w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Kolegium podkreślenia wymagało również to, że z oświadczeniem odwołującej złożonym pod odpowiedzialnością karną wynika, iż nie mieszka ona pod adresem przy ul. [...] w domu swego szwagra. Dom, na naprawę, którego ubiega się o pomoc finansową jest starym drewnianym budynkiem od wielu lat nieremontowanym i niezamieszkałym. Zły stan techniczny budynku całkowicie uniemożliwia zamieszkiwanie w nim. W ocenie Kolegium udzielanie większej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego jest niecelowe, bo nie poprawi stanu budynków w stopniu umożliwiającym zamieszkanie. Oferowano więc odwołującej pomoc w umieszczeniu w domu pomocy społecznej, jednak z pomocy tej nie skorzystała. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.D. wniosła o spowodowanie przyznania "prawdziwej pomocy" polegającej na identyfikowaniu się z polityką społeczną. Wskazała, że chodzi o jej uszkodzony w powodzi w 2010r. dom. W domu tym mieszka. Znajdują się tam jej rzeczy, sprzęty i ubrania oraz pamiątki. Szwagier skarżącej, w tej trudnej sytuacji udzielił jej schronienia, gdyż na władze samorządowe nie mogła liczyć. Jej zdaniem pomoc społeczna wspiera zasiłkami celowymi "nie wiadomo kogo". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowo prezentowane argumenty, a w odpowiedzi na zarzut skargi wskazał, że sprawa udzielania J.D. pomocy na remont domu uszkodzonego w powodzi w 2010r. była wielokrotnie rozpatrywana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który zajmował stanowisko w wydanych wyrokach o następujących sygnaturach akt – IV SA/GL: 23/13, 659/12, 544/12, 412/12, 572/13,405/13,406/13,157/13,156/13. W dodatkowym piśmie z dnia 11 października 2016r. skarżąca wyjaśniła, że w jej gospodarstwie domowym są prowadzone roboty prowadzące do odbudowy i usunięcia uszkodzeń, które powiązała z sytuacją losową. Do pisma skarżąca załączyła 7 faktur VAT wystawionych na jej nazwisko z dat począwszy od lipca 2016r. za zakup cementu, impregnatu do drewna i wapna na łączną kwotę 354 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2016r. 1606), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawierała w swej treści żadnych, konkretnych zarzutów, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego aktu działając na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.). Zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 pkt 1 podstawowym obowiązkiem organu w sprawach wszczętych wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego jest zbadanie kryterium dochodowego wnioskodawcy, gdyż spełnienie tego kryterium jest podstawowym warunkiem przyznania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, jakim jest zasiłek celowy specjalny, a także możliwości przyznania pomocy, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wnioskiem z dnia 16 listopada 2015r. wystąpiła o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego zmierzającego do likwidacji szkód powstałych w następstwie wichury, która miała przejść nad jej domem i uszkodzić szczyt budynku. Jednocześnie jednak w skardze skierowanej do tut. Sądu opisała swój budynek, jako uszkodzony w wyniku powodzi która miała miejsce 2010r. W tej sytuacji ocena potrzeb skarżącej musiała być skonfrontowana z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. Celem przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest umożliwienie osobie lub rodzinie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia przewidzianego postanowieniami ustawy, jak również wskazała na trudną sytuację wynikającą z zamieszkiwania w budynku będącym w złym stanie technicznym. Podkreślić należy, że stan techniczny budynku nie jest elementem spornym, ponieważ same organy administracji publicznej dostrzegają, iż budynek ten jest w złym stanie i wymaga pilnych prac remontowych, jednakże skarżąca stara się uzyskać środki na przeprowadzenie tych prac odwołując się do przesłanek, które w sprawie tej nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ stan techniczny budynku nie jest następstwem powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r., Skarżąca nie podjęła także żadnych działań, by wykazać, że uszkodzenie dachu w jej niezamieszkałym i od lat nieremontowanym domu było wynikiem zdarzenia losowego. W świetle powyższego, w sprawie tej brak jest podstaw do przyznania świadczenia w oparciu o postanowienia art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie zatem organy odniosły się do wniosku skarżącej w aspekcie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego (celowego specjalnego) zważyć należy przede wszystkim, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Zasiłek celowy określony w art. 39, w tym również zasiłek celowy specjalny omawianej ustawy, może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. W art. 39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zamierzenia inwestycyjne związane z niezamieszkałym i od lat nieremontowanym budynkiem z całą stanowczością nie mieszczą się jednak w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej." Z tych przyczyn nie można odmówić organom słuszności co do wyboru formy, w jakiej dokonały wsparcia skarżącej ani też wysokości kwoty jej przyznanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że przyznanie wnioskowanego świadczenia powyżej przekazanej skarżącej kwoty mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę z odmienności swojej sytuacji w stosunku do osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12 oraz z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1911/10 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił sytuację materialną i życiową skarżącej oraz wyraźnie określił powody zajętego w sprawie stanowiska zawarte w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Faktury złożone jako załącznik do dodatkowego pisma skarżącej, pochodzące z okresu po wydaniu kontrolowanej decyzji nie mogą stanowić okoliczności, która mogłaby wpływać w jakimkolwiek stopniu na ocenę legalności tej decyzji. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej biorąc pod uwagę zarówno stan rzecz jak i prawa z chwili orzekania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.