IV SA/Gl 1444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z [...] r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D. Naczelnik Wydziału Lokalowego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zwanego dalej K.p.a oraz art. 1 - 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) odmówił przyznania L. C. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że wyżej wymieniona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2, średni miesięczny dochód w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia przez nią wniosku wyniósł [...] zł. Jednakże w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni posiada garaż o wartości określonej przez nią na [...] zł. oraz jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...], zakupionego w okresie korzystania z dodatku mieszkaniowego tj. [...] 2004 r. za kwotę [...] Euro. Ostatnia składka OC, w wysokości [...] zł., została zapłacona [...] 2006 r. W związku z tym organ orzekający stwierdził, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. W odwołaniu z dnia [...] 2006 r. L. C. podniosła, że samochód jest jej niezbędny, gdyż ze względu na inwalidztwo po [...], ma problemy z poruszaniem się. Wskazała ponadto, że garaż został wybudowany w latach osiemdziesiątych i nie ma powodu do zbycia go. Dodała, że wysokość dochodu uprawnia ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego i błędne oceny organu administracji nie mogą pozbawiać jej tego świadczenia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.), art. 17 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na występującą rażącą dysproporcję pomiędzy zadeklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym, organ pierwszej instancji, stosując przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, trafnie odmówił L. C. przyznania dodatku mieszkaniowego. W sprawie ustalono, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jej dochód wyniósł [...] zł, tj. [...] zł. miesięcznie. Wydatki ponoszone na zajmowane mieszkanie wynosiły [...] zł. miesięcznie. Jednakże w wyniku przeprowadzenia w dniu [...] 2006 r. wywiadu środowiskowego oraz na podstawie oświadczenia o stanie majątkowym ustalono, że wyżej wymieniona jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...] z [...] r., o wartości [...] Euro., zakupionego w okresie korzystania z dodatku mieszkaniowego - w [...] 2004 r. Ponadto jest właścicielem garażu wraz z gruntem, którego wartość wyceniła na kwotę [...] zł. Natomiast dodatek mieszkaniowy przeznaczony jest dla osób, które przy wykorzystaniu własnych możliwości finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych, do jakich należy utrzymanie zajmowanego mieszkania. Tymczasem pomimo deklarowanej trudnej sytuacji materialnej, L. C. z comiesięcznych dochodów tj. renty w kwocie [...] zł. ponosi jako współwłaściciel część kosztów utrzymania samochodu; eksploatacji oraz napraw, licząc, że wydatki na mieszkanie zostaną uiszczone z dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy podniósł, że korzystanie z komunikacji publicznej jest niewspółmiernie tańsze niż ponoszenie kosztów związanych z przemieszczaniem się samochodem, tj. miesięcznych kosztów pełnej eksploatacji samochodu, na które, poza wysokimi cenami paliwa, składają się koszty ubezpieczenia OC, przeglądów technicznych oraz napraw (samochód ma bowiem [...] lat). Organ przyjął, że skoro L. C. jest współwłaścicielem samochodu i właścicielem garażu, których utrzymanie obciąża budżet domowy, to powinna być w stanie opłacić należności związane z utrzymaniem mieszkania bez konieczności uzyskania dodatku mieszkaniowego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. L. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniosła, że jest właścicielem garażu od trzydziestu lat, a samochód został kupiony za kwotę [...] zł. jako współwłasność z W. L., który ponosi całość kosztów utrzymania i eksploatacji samochodu. Ponadto wskazała, że ze względu na inwalidztwo po [...], jej możliwości poruszania się są bardzo ograniczone i wobec tego wykluczone jest korzystanie z usług komunikacji publicznej. Wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego z uwagi na spełnienie wszystkich warunków określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniósł, że dopiero w skardze L. C. podniosła, iż pełne koszty utrzymania i eksploatacji samochodu ponosi drugi współwłaściciel samochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle okoliczności ustalonych przez organy obydwu instancji, nie ulegało wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały spełnione kryteria przyznania dodatku mieszkaniowego, określone w przepisach art. 2 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. L. C. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmujące lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m². Dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł [...] zł., tj. [...] zł. miesięcznie, a wydatki na mieszkanie [...] zł. miesięcznie. Podstawę odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego stanowiło zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy tj. stwierdzenie, że wystąpiła rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym skarżącej, wskazującym, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Cytowany przepis dotyczy takich stanów faktycznych, w których spełnione są łącznie dwa warunki – po pierwsze - deklarowane, niskie dochody pozostają w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym – po drugie – stan majątkowy wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Okoliczności powyższe muszą być ustalone na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., w sprawie o sygn. akt I SA 1684/02 wyraził pogląd - "Ustawodawca użył w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określenia rażąca dysproporcja co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający.(...) W każdym wypadku zastosowanie art. 7 ust. 3 ww. ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji." (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. I SA 1684/02). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że okoliczność, iż skarżąca jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki [...] o wartości [...] Euro oraz garażu wraz z gruntem, świadczy o wystąpieniu rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami, wykazanymi w złożonej przez nią deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że mimo deklarowanej trudnej sytuacji materialnej, L. C. z comiesięcznych dochodów tj. renty w kwocie [...] zł., ponosi jako współwłaściciel część kosztów utrzymania samochodu; eksploatacji oraz napraw, licząc, że wydatki na mieszkanie zostaną uiszczone z dodatku mieszkaniowego. Co więcej - w dalszej części uzasadnienia - organ odwoławczy, porównując koszty związane z przemieszczaniem się samochodem i koszty korzystania z komunikacji publicznej wskazał, że na miesięczne koszty eksploatacji samochodu, składają się, poza wysokimi cenami paliwa; koszty ubezpieczenia OC, przeglądów technicznych oraz napraw (zaznaczył przy tym, że samochód ma [...] lat). Jednakże nie określił kwotowo, jakie wydatki są ponoszone przez skarżącą w związku z tym, że jest współwłaścicielem wyżej wymienionego samochodu. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji również brak jest wskazania okoliczności dotyczących wysokości wymienionych wydatków. Ponadto dodać należało, że akta administracyjne nie zawierają żadnego materiału dowodowego odnośnie powyższego zagadnienia, poza wzmianką w wywiadzie środowiskowym, dotyczącą wysokości raty z tytułu ubezpieczenia OC. Organy obydwu instancji pominęły zatem całkowicie ustalenia w zakresie wysokości kosztów ponoszonych przez skarżącą w związku z tym, że jest współwłaścicielem samochodu, pomimo, że wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przez nią w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym uzasadniły przede wszystkim posiadaniem samochodu i ponoszeniem kosztów związanych z jego eksploatacją. Naruszone zostały zatem przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje – pomimo wymagań art. 107 § 3 k.p.a. – na podstawie jakich dowodów, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały uznane za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej. Jak już była o tym mowa, pojęcia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy nie można interpretować w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. I SA 1684/02). Przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadza bowiem uregulowania dotyczące wyłączeń w zakresie przyznawania powyższego świadczenia osobom, które spełniły kryteria wymienione w art. 2 – 6 tej ustawy. Z tego powodu, zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w każdym przypadku musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i wnikliwą oceną tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. I SA 1684/02). Podkreślić należało, że w razie stwierdzenia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji, a rzeczywistym stanem majątkowym wnioskodawcy, organ orzekający – zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - jest obowiązany ustalić, czy stwierdzony rzeczywisty stan majątkowy wskazuje, iż wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Powyższa okoliczność również nie została ustalona w niniejszej sprawie. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził tylko w uzasadnieniu, że skoro L. C. jest współwłaścicielem samochodu i właścicielem garażu, których utrzymanie obciąża budżet domowy, to powinna być w stanie opłacić należności związane z utrzymaniem mieszkania, bez konieczności uzyskania dodatku mieszkaniowego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Cytowane stwierdzenie organu odwoławczego nie stanowi podstawy ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie zawiera wskazania konkretnych okoliczności, z których miałoby wynikać, że rzeczywisty stan majątkowy skarżącej wskazuje, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - pominięte przez organy obydwu instancji ustalenia dotyczyły przecież okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, czy wystąpiła rażąca dysproporcja, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wymienione naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uzupełni ustalenia co do wskazanych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przede wszystkim są to ustalenia dotyczące wysokości kosztów ponoszonych przez skarżącą w związku z tym, że jest współwłaścicielem samochodu, zwłaszcza wysokości kosztów w okresie wskazanym w przedłożonej przez nią deklaracji o wysokości dochodów. Na podstawie uzupełnionych ustaleń organ administracji przeprowadzi ocenę czy – po pierwsze - dochody wykazane w deklaracji przedłożonej przez skarżącą są w rażącej dysproporcji z rzeczywistym stanem majątkowym - w razie pozytywnego stwierdzenia przedstawi ocenę - czy ustalony stan majątkowy wskazuje, że skarżąca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W celu wykonania powyższych wytycznych organ orzekający uzupełni materiał dowodowy poprzez dołączenie oświadczenia skarżącej co do wskazanych okoliczności, złożonego po uprzedzeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, ewentualnie przeprowadzi dowód z przesłuchania skarżącej, a w razie potrzeby dalsze czynności postępowania dowodowego np. przesłuchanie drugiego współwłaściciela samochodu – W. L.. Następnie rozpatrzy cały materiał dowodowy i oceni na podstawie jego całokształtu, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.