IV SA/Gl 1456/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, , , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie innych spraw dotyczących dróg publicznych w kwestii wniosku P.M. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze strony p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia P.M. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze strony Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka ulicy [...], jako niezgodnej z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115). Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) oraz art. 10 ust 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115). W jej § 1 pozbawiono odcinek drogi nr [...] (ul. [...]), zlokalizowany na działce oznaczonej w ewidencji gruntów, jako nr [...], obręb [...] –S., kategorii drogi gminnej w związku z wyłączeniem go z użytkowania. § 3 uchwały określił, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewoda [...] wskazał, iż w przypadku uchwał rozstrzygających o kategorii drogi publicznej określenie daty ich wejścia w życie w sposób przedstawiony w § 3 zaskarżonej uchwały z uwagi na unormowanie zawarte w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest niedopuszczalne. Pozbawienie drogi kategorii i zaliczenie jej do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia1 stycznia roku następnego. Z tej przyczyny uchwała pozbawiająca drogę dotychczasowej kategorii, która podjęta została w roku 2011, z mocy prawa nabędzie swa moc obowiązująca z dniem 1 stycznia 2012r. a treść § 3 kwestionowanej uchwały jest sprzeczna z prawem. Jednocześnie wskazano, iż przepis ten obejmuje swym zakresem cały akt prawa miejscowego, zatem stwierdzone istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. reprezentowana przez Prezydenta Miasta S. wniosła o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i w zw. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęło pismo P.M., w którym domagał się on dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, iż wezwał Radę Miejska w S. do usunięcia naruszenia prawa uzyskując informację o podjęciu uchwały dotyczącej wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...]. Zaznaczył, iż z jego powództwa toczyła się sprawa o ustanowienie drogi koniecznej przed Sądem Rejonowym w S. zakończona nieprawomocnym oddaleniem jego wniosku. Wskazał, iż odcinek drogi publicznej, o którym mowa w zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwale bezprawnie został sprzedany i dla dalszych z tym związanych celów nastąpiła likwidacja drogi gminnej. Oświadczył, iż jego zamiarem jest powstrzymanie dostrzeżonego bezprawia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając zgłoszony w sprawie wniosek przypomnieć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednolicie ustosunkowano się do problematyki związanej z możliwością dopuszczenia osoby trzeciej do udziału w sprawie wszczętej skargą organu samorządy terytorialnego skierowaną przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu. Legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiada bowiem wyłącznie gmina, a kwestię tę w sposób jednoznaczny normuje art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). Zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie służy skarga do sądu administracyjnego (por. m. in. tezę wyroku NSA z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04). Osoba trzecia, jeżeli nawet powołuje się na interes własny, nie powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu prowadzonym pomiędzy organem nadzorczym i organem samorządu terytorialnego. Biorąc jednakże pod uwagę brzmienie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., przyjęte zostało za dopuszczalne zgłoszenie udziału uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Uzasadnieniem takiego stanowisko było twierdzenie, iż z momentem wniesienia skargi sprawa rozpoznawana jest w trybie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym i w aspekcie jej przepisów należy poszukiwać rozwiązania. Pogląd ten podziela również rozpoznający sprawę Sąd. Warunkiem sine qua non dopuszczenia do udziału w sprawie, co wynika z przywołanego powyżej art. 33 § 2 p.p.s.a, jest posiadanie przez podmiot wnioskujący interesu prawnego. Pojęcie to zostało określone zarówno w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zapisu zawartego w treści art. 28 k.p.a. zważyć trzeba, iż treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego s. 229). Według poglądów prezentowanych w orzecznictwie - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. I SA 1748/85, niepubl. z dnia 25 października 2006r sygn. akt I GSK 163/06 publ. LEX nr 274855). Legitymacja do złożenia skargi, wynikająca z treści wskazanego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a oparta jest również na kryterium interesu prawnego, co oznacza, mając na uwadze przytoczone stanowisko doktryny i orzecznictwa, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarga skierowana do sądu może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007r.sygn. II OSK 2019/06 publ. LEX nr 325285). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Przedstawiona wyżej wykładnia pojęcia "interes prawny" może znaleźć w pełni zastosowanie do ustalenia czy P.M. posiadał legitymację uprawniajaca go do dopuszczenia do udziału w sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zaskarżyła Gmina S. Istotne jest jednak jeszcze , iż jego interes prawny, to interes, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgłosił on bowiem swój udział w postępowaniu toczącym się w sprawie kontroli legalności uchwały samorządu gminnego i słusznym wydaje się, by jego uprawnienia były oceniane tak, jak uprawnienia wymagane od stron uzyskujących legitymację do złożenia skargi w trybie art. 101 tej ustawy. W przeciwnym wypadku stwarzałoby się w sposób nieuprawniony uprzywilejowaną pozycję dla podmiotów przyłączających się w charakterze uczestników postępowania do toczącej się sprawy ze skargi organu samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Podkreślić przeto trzeba, iż legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ustawy ustrojowej ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Reasumując uznać należy, iż skarga uregulowana w art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Istotne jest bowiem, iż udział strony w sprawie, której przedmiotem jest badanie legalności prawa miejscowego nie może przybrać charakteru actio popularis. Oceniając przyczyny, dla których wnioskodawca wyraził wolę uczestniczenia na prawach strony w prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowaniu należy stwierdzić, iż nie wykazał on, by regulacje uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka ulicy [...] faktycznie naruszyły jego uprawnienia wywodzące się z konkretnych norm prawnomaterialnych. Twierdzenia o bezprawności działania organu samorządu gminnego i woli powstrzymania dostrzeżonego bezprawia nie czynią zadość wymaganiom szczegółowo przeanalizowanym powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje ponownie, że skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis. Nie wystarczy zatem wykazanie sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot niepowołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym stanie rzeczy, skoro wnioskodawca nie wykazał wymaganej w treści art. 33 § 2 p.p.s.a przesłanki w postaci interesu prawnego uprawniającej do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu prowadzonym ze skargi organu samorządu gminnego przeciwko organowi nadzoru, orzeczono jak w sentencji na mocy przywołanego przepisu.