IV SA/Gl 1472/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł o niestwierdzeniu u E. M. choroby zawodowej [...], wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu podniósł, iż rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu lekarskim wystawionym w dniu [...] r. przez Szpital - Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W orzeczeniu tym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u E. M., wykonującej zawód [...] od [...] roku, z przerwami na urlopy zdrowotne i urlop wychowawczy, mimo obciążania przez stronę [...] w trakcie zajęć [....] z [...] i [...]. W wyniku badań [...] i [...] z oceną [...] nie rozpoznano w [...] utrwalonych zmian patologicznych w postaci [...], wtórnych zmian [...], [...]. Stwierdzone zmiany [...] i [...] mają charakter [...] oraz [...] i nie uzasadniają rozpoznania choroby zawodowej [...] spowodowanej nadmiernym wysiłkiem [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E. M., która w odwołaniu skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. podniosła, iż stan jej [...] oraz wieloletnie narażenie na nadmierny wysiłek [...], według samej odwołującej się oraz według lekarzy ją leczących, nie budzą wątpliwości co do zasadności etiologii zawodowej występującej u niej choroby. W piśmie procesowym z dnia [...] r. E. M. jeszcze raz zakwestionowała prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto zakwestionowała treść orzeczenia lekarskiego wydanego w jej sprawie przez Instytut w S. Do pisma dołączyła zaświadczenie lekarza specjalisty z dziedziny [...], który rozpoznał u niej chorobę wymienioną w poz. 15/3 wykazu chorób zawodowych. W toku postępowania odwoławczego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o zapoznanie się z dostarczoną przez stronę dokumentacją lekarską z Poradni [...] NZOZ w S. i rozważenie możliwości zmiany wydanego wcześniej orzeczenia. W odpowiedzi, Instytut podtrzymał stanowisko wyrażone w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. W kolejnym piśmie procesowym E. M. w dalszym ciągu kwestionowała niekorzystne dla niej orzeczenie, podnosząc, iż ponownie wykonane badanie było bardzo pobieżne, natomiast stan jej [...] nie poprawia się i powoduje duże trudności w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] r. o numerze [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że dla uznania choroby za zawodową konieczne jest stwierdzenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia istnienia choroby wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Dochodzenie epidemiologiczne ujawniło, że E. M. - pracująca od [...] r. na stanowisku [...], a następnie [...] - była narażona na wysiłek [...], zatem pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby zawodowej [...], jednak dwie jednostki orzecznicze (dwóch stopni), a to Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w S. oraz Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., zgodnie uznały w orzeczeniach z dnia [...] r. i z dnia [...] r., iż u badanej nie występują choroby wymienione w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Dalej organ wyjaśnił, iż na jego żądanie lekarze specjaliści Instytutu dokonali ponownej analizy dostępnej dokumentacji z uwzględnieniem nowych dowodów, tj. dokumentacji z Poradni [...] NZOZ w S., oraz przeprowadzili dodatkowe badania , jednak w opinii z dnia [...] r. nie znaleźli podstaw do zmiany wcześniej wydanego orzeczenia. Nie rozpoznali bowiem u pacjentki [...], [...] czy [...], natomiast stwierdzili u badanej [...] i [...] oraz [...], co nie przedstawia cech organicznej patologii [...] wywołanej nadmiernym wysiłkiem [...]. Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ odwoławczy podkreślił raz jeszcze, że E. M. była badana przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne i nie ma podstaw, by wydane w sprawie orzeczenia lekarskie kwestionować. W skardze na powyższą decyzję E. M. wniosła o zmianę decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. przez nakazanie zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie o stwierdzeniu istnienia u niej choroby zawodowej [...]. Zarzuciła, iż organ odwoławczy rażąco naruszył art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie uzupełnił zgromadzonego przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ponownego badania na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dokonali ci sami lekarze, którzy wydali orzeczenie w dniu [...] r. Powyższe świadczy o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdyż opinii lekarskiej Instytutu nie ocenił niezależny zespół lekarzy specjalistów. Skarżąca podkreśliła, że pozostawała w narażeniu na nadmierny wysiłek [...] przez okres [...] lat pracy [...], i jej zdaniem oraz zdaniem lekarzy, u których się leczy, cierpi na schorzenia wymienione w wykazie chorób zawodowych, zaś zawodowa etiologia tych schorzeń nie budzi najmniejszych wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz akcentując, iż w sprawie został wyczerpany dwuszczeblowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy. W trakcie rozprawy sądowej skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, by podjęto ją z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., który utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. o niestwierdzeniu u E. M. choroby zawodowej [...], wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanym dalej rozporządzeniem. Wyrażone przez organy administracji obu instancji stanowisko jest prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach prawa. Na wstępie wskazać należy, iż pojęcie choroby zawodowej w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji określał art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.). Wedle tego przepisu, za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Stosownie więc do tej regulacji, chorobą zawodową jest tylko i wyłącznie choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, do chorób zawodowych zalicza się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do rozporządzenia, ma charakter normatywny i nie jest możliwe stwierdzenie chorób zawodowych w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy tego wykazu. Ustalenie listy chorób zawodowych ma ten skutek prawny, że wyklucza możliwość uznania za chorobę zawodową schorzenia, które nie jest wymienione w wykazie, bez względu na jego powiązanie z wykonywaną pracą. Dodać jeszcze trzeba, że przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej, ale także regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności podnieść należy, iż organy administracji obu instancji przyznały fakt wykonywania przez skarżącą pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby zawodowej [...]. W tej mierze oparto się na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego, z którego wynika, że podczas długoletniej pracy na stanowisku [...] E. M. była narażona na wysiłek [...]. Zakwestionowały jednak, by stwierdzone zmiany [...] miały cechy organicznej patologii związanej z nadmiernym wysiłkiem [...]. Orzeczenia lekarskie wydane przez dwie uprawnione jednostki diagnostyczne (dwóch stopni), czyli Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnię Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.), po przeprowadzeniu specjalistycznych badań zgodnie uznały, iż występujące u E. M. zmiany [...] i [...] mają charakter [...] i [...] dodatkowo, Instytut stwierdził u badanej [...]. Słusznie zatem uznano, że opisanych schorzeń nie można uznać za chorobę zawodową w rozumieniu omawianych przepisów, bowiem nie znajdują się one w wykazie chorób zawodowych. W poz. 15 tegoż wykazu wymienione zostały w sposób wyczerpujący (kompletny) choroby zawodowe [...] spowodowane nadmiernym wysiłkiem [...], trwającym co najmniej 15 lat, do których zalicza się: [...], [...], [...]. W tych okolicznościach zgodzić się trzeba ze skarżonym organem, że wykluczenie istnienia chorób wymienionych w załączniku do rozporządzenia nie pozwalało na wydanie decyzji oczekiwanej przez stronę. Prawidłowo również uznał Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., iż opinia lekarska Instytutu jest wiarygodna, bowiem została wydana po dokonaniu oceny całości materiału dokumentacyjnego dotyczącego warunków i charakteru wykonywanej pracy i po przeprowadzeniu specjalistycznych badań [...] i [...]. W wyniku interwencji organu odwoławczego, jednostka orzecznicza II stopnia ponownie zajęła się sprawą schorzeń E. M., przeanalizowała nadesłaną przez skarżącą dodatkową dokumentację lekarską Poradni [...] NZOZ w S., z której wynikało, że rozpoznano u pacjentki [...], jednak nie znalazła podstaw do zmiany wcześniej wydanego orzeczenia. Nie można zatem postawić organowi odwoławczemu zarzutu, iż nie dążył do wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie, bądź pominął dowody istotne w sprawie. W związku z powyższym słusznie wywodzono w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do zakwestionowania orzeczenia lekarskiego Instytutu, czyli jednostki kompetentnej do rozpoznawania chorób zawodowych. Zdaniem Sądu, tak dokonana przez organ ocena opinii Instytutu z całą pewnością nie może zostać uznana za dowolną, zwłaszcza że kwestionowane orzeczenie odpowiada wymogom opinii w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Wskazać również wypada, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej nie jest zwykłą opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., ale jest opinią kwalifikowaną. Bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5.11.1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, System Informacji Prawnej Lex nr 45833). W sprawie zarzucanej rozbieżności pomiędzy treścią opinii jednostek orzeczniczych a zaświadczeniem specjalisty [...] zwrócić należy uwagę na jej normatywny aspekt. Jak sygnalizowano już wcześniej, przepisy rozporządzenia nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości co do rodzaju jednostek uprawnionych (jedynie właściwych) do rozpoznania choroby zawodowej (§ 5 rozporządzenia). Niewątpliwie, taką jednostką orzeczniczą II stopnia jest Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który badał skarżącą i wydał w jej sprawie w dniu [...] r. orzeczenie lekarskie, utrzymane następnie w mocy w dniu [...] r. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wynikający z rozporządzenia tryb postępowania związany z uzyskaniem ostatecznego orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej, który opisano już wcześniej, został zachowany, a więc skarżąca nie może skutecznie zarzucać, iż organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w sposób właściwy (obiektywny). O dopełnieniu omawianego trybu świadczy to, że E. M. była badana przez dwie niezależne jednostki orzecznicze różnych stopni, a więc jednostka drugiego stopnia dokonała weryfikacji rozpoznania lekarskiego wydanego przez jednostkę stopnia pierwszego, co w konsekwencji świadczy o zachowaniu zasady obiektywizmu. Natomiast zupełnie inną kwestią jest zwrócenie się przez organy inspekcji sanitarnej do jednostki wydającej orzeczenie lekarskie - w ramach prowadzonego postępowania dowodowego - o wyjaśnienie wątpliwości jakie mogą pojawić się w związku z nowymi dokumentami medycznymi. Jest rzeczą logiczną i zupełnie naturalną, że prośba o wyjaśnienie wątpliwości co do konkretnej opinii kierowana jest do lekarzy, którzy ją wydali. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przeprowadził takie postępowanie, występując do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z żądaniem ponownej analizy treści wydanego orzeczenia w kontekście rozpoznania choroby zawodowej skarżącej przez specjalistę chorób [...] z Poradni [...] NZOZ w S. Pismo Instytutu z dnia [...] r. należało potraktować jako uzupełnienie uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] r., którego treść została podtrzymana. Jak już wspomniano, ocena materii medycznej, w tym - przede wszystkim - rozpoznanie choroby zawodowej, nie należy bezpośrednio do organu, co więcej, opinia lekarska kompetentnej jednostki o braku rozpoznania choroby zawodowej ma moc przesądzającą dla wydającego decyzję organu, zwłaszcza gdy - tak jak w niniejszej sprawie - ocena poprawności rozumowania wynikającego z uzasadnienia orzeczenia lekarskiego nie budzi wątpliwości z punktu widzenia przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Przechodząc do dalszych rozważań zauważyć należy, iż wydanie opisanych powyżej orzeczeń lekarskich poprzedzone było zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy (dochodzenie epidemiologiczne, karta oceny narażenia zawodowego). Powyższe dowodzi, że organy administracji zachowały określony w rozporządzeniu tryb postępowania, wymagany przy ustalaniu choroby zawodowej, a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Załatwiły sprawę w sposób prawidłowy, zasadnie przyjmując, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie u E. M. choroby zawodowej. Jednocześnie wskazać należy, iż organ odwoławczy nie tylko skontrolował postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji, ale również uzupełnił postępowanie dowodowe, a zatem ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę w jej całokształcie, czym dał gwarancję, iż ta sama sprawa zastała dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z przyjętą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd nie mógł podzielić wyrażonego przez skarżącą stanowiska, iż organ nie wyjaśnił istoty sprawy i naruszył zasadę obiektywizmu. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej o braku "najmniejszych wątpliwości co do etiologii zawodowej (...) schorzenia", a więc w istocie zarzutów kwestionujących opinię wydaną przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. należy stwierdzić, iż tego rodzaju zarzuty nie mogą być przedmiotem badania Sądu w niniejszym postępowaniu. Podkreślić bowiem trzeba, iż do kognicji sądu administracyjnego nie należy badanie prawidłowości i zasadności przedmiotowej opinii (wyjaśnienie kwestii medycznych), ale kontrola zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem poprzez zbadanie, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, nie naruszając przy tym przepisów procedury administracyjnej, w tym także, czy w sposób wyczerpujący zebrały cały materiał dowodowy oraz czy właściwie go oceniły. Sąd administracyjny nie jest swego rodzaju trzecią instancją władną merytorycznie rozpoznawać sprawę, gdyż jego rola ogranicza się wyłącznie do kontroli legalności decyzji administracyjnej, a więc rozstrzygnięcia, do wydania którego upoważnione są wyłącznie właściwe organy administracyjne. Z tych przyczyn skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).