IV SA/Gl 1508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H.Ł. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczeń pieniężnych z tytułu pracy przymusowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Kierownik Urzędu) odmówił przyznania H.Ł. prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez IIII Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa o świadczeniu". Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że strona wykonywała pracę przymusową w okresie okupacji w pobliżu stałego miejsca zamieszkania, a zatem nie przybrała ta praca szczególnie dotkliwej formy, o jakiej mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16.12.2009 r., sygn. akt K 49/07. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...]r., wydaną na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jej skarga została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 22.11.2010 r., sygn. akt IV SA/GL 824/10. W lipcu 2011 r. H. Ł. złożyła nowy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu ponownie wydał odmowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przy tym zmianę stanu prawnego wynikłą z wejścia w życie ustawy z dnia 25.02.2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu... (Dz. U. Nr 72, poz. 380). Organ administracji publicznej wskazał, że wnioskodawczyni pracowała w miejscowości M., w pobliżu miejsca ówczesnego zamieszkania. Praca taka nie stanowiła represji w rozumieniu ustawy o świadczeniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwanym "odwołaniem", H. Ł. wniosła o zmianę powyższej decyzji, zarzucając jej nieuwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, niepouczenie o możliwości postępowania sądowego po wyczerpaniu postępowania odwoławczego oraz pominięcie argumentacji zawartej w piśmie skierowanym do Urzędu. W końcowej części wniosku strona powołała się nadto na art. 154 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz na zasady słuszności i sprawiedliwości. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu w trybie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl nowego brzmienia art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu represją w rozumieniu ustawy jej deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1.09.1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Zdaniem Kierownika Urzędu w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej. H. Ł. powoływała się na pracę w okresie od marca 1940 r. do stycznia 1945 r. Przedłożone przez nią dokumenty potwierdzają, że została wysiedlona ze swojego miejsca zamieszkania z miejscowości R. wraz z całą rodziną i zostali oni zakwaterowani w sąsiedniej wsi M. Strona otrzymała nakaz pracy w tamtejszym majątku rolnym, którego właścicielem do 1939 r. i w czasie okupacji była Z.S. Z tytułu pracy wnioskodawczyni była ubezpieczona i otrzymywała wyżywienie. Praca trwała w zależności od pory roku od 8 do 12 godzin. Organ podniósł, że zbadał sytuację strony nie w oparciu o kryterium terytorialne (geograficzne), lecz w oparciu o kryterium szczególnej dolegliwości represji. Strona została wprawdzie zmuszona do opuszczenia rodzinnej miejscowości, jednak skierowano ją do pracy w pobliskiej miejscowości. Nie dotknęły ją przy tym takie utrudnienia charakterystyczne dla deportacji jak: zmiana warunków klimatycznych czy społecznych, bariera językowa. Zdaniem Kierownika Urzędu badanie przesłanki deportacji powinno być oparte na kryteriach w jakimś stopniu zobiektywizowanych, a nie wyłącznie na subiektywnych odczuciach wnioskodawcy. Świadczenie pieniężne nie jest przewidziane dla wszystkich poszkodowanych przez pracę niewolniczą na rzecz III Rzeszy, lecz na wykonujących ją w warunkach deportacji, a więc formie zaostrzonej w stosunku do obowiązującego powszechnie obowiązku pracy. Tymczasem w stosunku do wnioskodawczyni nie można przyjąć faktu deportacji w rozumieniu przepisów ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że decyzja nie uwzględnia stanu prawnego obowiązującego w chwili jej wydania oraz "precedensowego" orzeczenia WSA w Gdańsku z dnia 17.10.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 495/10. Nadto zdaniem skarżącej postępowanie toczyło się w sposób przewlekły, a w decyzji oparto się na orzecznictwie wydanym przed nowelizacją ustawy o świadczeniu. Tymczasem nowelizacja ta dopuściła deportacje na terenie przedwojennej Polski, które głównie odbywały się w ramach dystryktów, a nawet w ramach powiatu, a więc na odległość kilku – kilkunastu kilometrów. Cytując uzasadnienie wskazanego wyroku gdańskiego Sądu skarżąca wywodziła, że w aktach sprawy są wszystkie dowody potwierdzające jej pracę przymusową. Natomiast ocenę Kierownika Urzędu uznała za nieobiektywną. Zwróciła uwagę na okoliczność, że miejscowość deportacji znajdowała się w pobliżu,. a nie w sąsiedztwie dotychczasowego zamieszkania. W chwili skierowania do pracy przymusowej była osobą nieletnią. Wskazywany przez organ fakt ubezpieczenia nie był czymś wyjątkowym, a wyżywienie zapewniano nawet w obozach koncentracyjnych. Urząd nie stwierdził jednak, czy było to wyżywienie wystarczające dla osoby małoletniej. Także kwestie klimatyczne zostały stronniczo ocenione, gdyż klimat nawet w odległości 100-200 km był tym samym klimatem. Zdaniem skarżącej intencją ustawodawcy było przynajmniej częściowe wyrównania krzywd popełnionych na byłych pracownikach przymusowych. Odpowiadając na skargę organ administracyjny postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Tymczasem ocena zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów proceduralnych, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie o świadczeniu – z tego powodu, że pracy przymusowej skarżącej nie zakwalifikowano jako wykonywanej w warunkach deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 380). W tym miejscu należy już odeprzeć zarzut skargi, że ta zmiana stanu prawnego nie została uwzględniona przez organ administracyjny, skoro ustawa nowelizująca została wprost wymieniona w podstawach prawnych decyzji, a w jej uzasadnieniu zacytowano nowe brzmienie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu, z którego wynika, że ustawodawca poszerzył krąg osób uprawnionych, włączając do niego również osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w granicach terytorium polskiego sprzed 1 września 1939 r. Podkreślić należy, iż owa nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu, w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał zakwestionował uzależnienie prawa do świadczenia od kryteriów geograficznych (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenie możliwości otrzymania świadczenia przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Nie miał natomiast – co wynika z uzasadnienia wyroku – zastrzeżeń odnośnie samej zasady, aby świadczenie otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska, ponieważ osoby dotknięte taką formą represji znajdowały się w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiedniej miejscowości), w znanej okolicy w otoczeniu rodziny i znajomych. Podkreślenie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jest istotne z tego względu, że nowelizacja ustawy o świadczeniu, dokonana w dniu 25 lutego 2011 r., nastąpiła właśnie w celu wykonania omówionego wyroku Trybunału, co wynika wprost z uzasadnień trzech, łącznie rozpatrzonych przez Sejm, projektów zmiany ustawy o świadczeniu. Po zmianie stanu prawnego inaczej została określona treść przesłanki warunkującej prawo do uzyskania świadczenia, tj. osoba wnioskująca w dalszym ciągu winna podlegać represji zdefiniowanej w art. 2 pkt 2 ustawy w postaci deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej, z tym, że już nie wyłącznie z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1.09.1939 r. na terytorium ZSRR, III Rzeszy lub terenów przez nią okupowanych, lecz również deportacji (wywiezieniu) w granicach przedwojennego państwa polskiego. Oznacza to, że ustawa nadal warunkuje uzyskanie świadczenia od wystąpienia szczególnej dolegliwości represji w formie deportacji. Ponieważ zaś nie nastąpiło zalecone przez Trybunał nowe zdefiniowanie pojęcia wywiezienia do pracy przymusowej, to brak jest podstaw do odstąpienia od dotychczasowej linii orzecznictwa, zaaprobowanej w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a wskazującej, że przepisy ustawy nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. Z uwagi na realizowany w czasie wojny powszechny obowiązek pracy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnianych do świadczenia z tytułu pracy przymusowej stanowi obiektywnie trudniejsza sytuacja osób przymusowo zatrudnionych, "wyrwanych", czyli całkowicie izolowanych od dotychczasowego środowiska (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 1). Z tych też względów nie do przyjęcia są dwa skrajne stanowiska. Po pierwsze – nie można wykluczać prawa do świadczenia wyłącznie z powodu wywiezienia do pracy przymusowej w niewielkim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania, gdyż okoliczność ta nie stanowi samoistnego kryterium pojęcia deportacji. Tego rodzaju błędne stanowisko prezentował organ administracyjny we wcześniejszej praktyce orzeczniczej, w tym również w pierwszej decyzji wydanej w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego. Po drugie – nie jest także uzasadniony pogląd, że każde wywiezienie do pracy przymusowej poza dotychczasowe miejsce zamieszkania musi być uznane za deportację w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu. Jak już bowiem wcześniej podniesiono ustawa ta nie definiuje pojęcia deportacji, w związku z czym ustalenie jego treści znaczeniowej musiało nastąpić w procesie stosowania prawa. Ugruntowane orzecznictwo odniosło to pojęcie właśnie do tych okoliczności, które wymienione zostały w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a które syntetycznie można sprowadzić do dwóch elementów: wysiedlenia w celu skierowania do wykonywania pracy przymusowej poza miejsce dotychczasowego zamieszkania oraz wykonywanie tej pracy "w szczególnie trudnych warunkach, spowodowanych oderwaniem od dotychczasowego otoczenia" (cytat z wyroku Trybunału). Dlatego przychylić się należy do twierdzenia, że sprawy dotyczące przedmiotowego świadczenia wymagają indywidualizacji w ramach wykładni art. 2 pkt 2 lit. a cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11.10.2012 r., sygn. akt II OSK 1089/11, dostępny w internecie). Oznacza to konieczność ustalenia w konkretnej sprawie, czy wnioskodawca był poddany tego rodzaju dotkliwej represji, która warunkuje otrzymanie świadczenia. Badanie tej przesłanki powinno być przy tym oparte na kryteriach w jakimś stopniu zobiektywizowanych, a nie wyłącznie na subiektywnych odczuciach osoby wnioskującej. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych wywodów należało uznać ją za prawidłową. W okolicznościach sprawy nie można się bowiem dopatrzyć w sytuacji skarżącej przesłanki szczególnej dolegliwości represji w formie deportacji, o której mowa w znowelizowanym art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu. W ocenie Sądu słusznie organ uznał, że wykonywanie pracy przymusowej, której charakter i dolegliwość nie były negowane, w miejscowości położonej w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania skarżącej nie miało charakteru szczególnie dotkliwego. Ze zwykłego pomiaru na podstawie dołączonych map wynika, że w linii prostej miejscowości te dzieli ok. 4 km, a przebieg tras komunikacyjnych nie zwiększa tej odległości w jakimś nadzwyczajnym wymiarze. Zmiana miejsca pobytu nie oznaczała więc wyrwania z dotychczasowego środowiska i zerwania z nim więzi. Przy tym ustaleniu należy uwzględnić dalsze szczegółowe fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego, który jest skromny z racji upływu czasu oraz wskazanego przez skarżącą zaginięcia dokumentów w wyniku działań wojennych. Oprzeć się można było również na oświadczeniach złożonych przez skarżącą na rozprawie, gdyż podane przez nią okoliczności należy traktować jako fakty przez nią przyznane. Otóż z materiału tego wynika, że skarżąca została wywieziona do pracy przymusowej wraz z całą rodziną z niewielkiej osady, w której z polskich mieszkańców pozostała tylko jedna rodzina, a pozostali mieszkańcy to byli Niemcy. Tak więc w istocie po opuszczeniu wsi R. bliskie jej środowisko skoncentrowane było w miejscu wykonywania pracy przymusowej. Wydaje się absurdalne zakładać, by w warunkach wojennych utrata kontaktu z niemiecką większością pozostałą w dotychczasowym miejscu zamieszkania mogło wywoływać u niej szczególnie dotkliwe doznania, zwłaszcza wobec kontynuowania więzi rodzinnych, niezmiernie ważnych w okresie dorastania i początkach dorosłości. W miejscu pracy skarżąca miała także kontakt z innymi Polakami zatrudnionymi razem z nią w majątku ziemskim, co wynika z dołączonych do wniosku zeznań świadków. Pobyt skarżącej poza miejsce dotychczasowego zamieszkania nie był zatem połączony z dodatkowymi, szczególnie dotkliwymi elementami, które spotykały osoby świadczące pracę przymusową w warunkach odizolowania od dotychczasowego środowiska. Takie okoliczności prawidłowo wyeksponował organ wskazując na nieprzerwanie związków rodzinnych, społecznych czy językowych. W tym kontekście bezzasadnie skarga odwołuje się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17.11.2010 r., który uchylił decyzje właśnie z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, przy czym chodziło o stan faktyczny całkowicie odmienny niż w niniejszej sprawie. Chybiony jest w końcu zarzut przewlekłego działania organu administracyjnego. Pomijając to, że do zwalczania przewlekłości służą inne niż skarga na decyzję środki prawne, należy zauważyć, iż wniosek wpłynął do organu [...] 07.2011 r., a pierwszoinstancyjna decyzja została wydana [...] 08.2011 r. Z kolei wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został po uzupełnieniu braku podpisu złożony [...].09.2011 r., a zaskarżona decyzja zapadła już [...].10.2011 r. O żadnej bezczynności lub przewlekłości po stronie organu nie może więc być mowy. W okolicznościach sprawy za dopuszczalne można było uznać ponowne złożenie przez skarżąca wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Nastąpiła bowiem zmiana ustawy regulującej tą materię. Skarżąca mogła więc skorzystać albo ze specjalnego trybu przewidzianego w art. 2 ustawy nowelizacyjnej, albo na zasadach ogólnych wystąpić z nowym wnioskiem w trybie zwyczajnym, wobec nieobowiązywania, właśnie ze względu na nowe uregulowanie materialnoprawne, zasady res iudicata. Ze względu na wiek skarżącej merytoryczne rozpoznanie sprawy było tym bardziej wskazane. Mając powyższe na uwadze, skoro skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. SW