IV SA/Gl 153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje na rzecz adwokata T.M. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 9 ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 i 108 K.p.a., przyznał D. B. zasiłek celowy na zakup szczepionki przeciw grypie w kwocie 30 zł jednorazowo, dofinansowanie do opłat za energię elektryczną z terminem płatności 5 października 2012r. w kwocie 50 zł i z terminem płatności 5 grudnia 2012r. w kwocie 50 zł, tj. łącznie 100 zł jednorazowo oraz dofinansowanie do zakupu 1,5 tony opału wraz z dowozem w kwocie 957,80 zł jednorazowo. Organ wskazał, że ustalając wysokość przyznanej pomocy uwzględnia cel, na jaki ma zostać przeznaczony zasiłek oraz sytuację materialną, zdrowotną i zawodową strony. Analizując obciążenie domowego budżetu, wydatki związane z opłatami z tytułu czynszu, energii itp., a także ewentualną konieczność ponoszenia innych, dodatkowych kosztów utrzymania wysokość zasiłku została tak określona, aby wraz z posiadanym dochodem pozwalał on na realizację niezbędnych potrzeb życiowych strony. Ustalono, że D. B., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód strony z września 2012r. stanowiło dofinansowanie do czynszu w kwocie 167,15 zł. Z przeprowadzonej analizy budżetu wynikało, że D. B. jest w stanie częściowo zaspokoić wnioskowane potrzeby z przyznanych mu świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem organu wskazywanie wysokich wydatków przez osoby korzystające z pomocy społecznej nie jest równoznaczne z koniecznością przyznania wysokich świadczeń na zgłoszone potrzeby w sytuacji ograniczonych środków na pomoc społeczną. W ocenie organu ponoszone przez D. B. wydatki na ksero w kwocie 3,20 zł, zakup biletów w kwocie 12 zł, koszty użytkowania pralni w kwocie 17 zł nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych i ich ponoszenie jest wyrazem niegospodarności, o czym został on poinformowany podczas poprzedniego oraz obecnego postępowania. W tej sytuacji kwotę 32,20 zł uznano za wydatki niekwalifikowane i odjęto je od wycenionej potrzeby. Zauważono, że w związku z ograniczonymi środkami finansowanymi Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wprowadzono limity wsparcia finansowego w formie zasiłków celowych i celowych specjalnych na opłacenie energii. Dofinansowanie do rachunku za energię elektryczną w gospodarstwach jednoosobowych udzielane jest do wysokości 50 zł. Reasumując organ stwierdził, że D. B. nie jest w stanie samodzielnie realizować swoich niezbędnych i podstawowych potrzeb życiowych, ze względu na wysokość dochodu nie przekraczającego kryterium ustawowego oraz występowanie dysfunkcji w postaci bezrobocia. Dlatego strona spełnia formalne wymogi do otrzymania zasiłku z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji D. B. wniósł odwołanie w zakresie przyznania zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej. Odwołujący zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności poprzez bezprawne wprowadzenie do postępowania pojęcia wydatków niekwalifikowanych, które nie zostało zdefiniowane w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem odwołującego taka "nadinterpretacja prawa" oraz mnożenie przesłanek, w oparciu o które organ zmniejsza świadczenia stanowi naruszenie podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. D. B. podniósł, iż kserował dokumenty w związku z zaskarżaniem decyzji, poszukiwaniem pracy itd. Jednocześnie przemieszczał się środkami komunikacji miejskiej do urzędów, sądów i SKO w K. Nadto nie posiada w domu warunków do prania. Zdaniem odwołującego powyższych okoliczności organ nie uwzględnił, pomimo iż wcześniej ich nie kwestionował, uznając je za całkowicie uzasadnione. W ocenie strony zmiana stanowiska organu nastąpiła po złożeniu przez niego skarg na Kierownika Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskiem z dnia 1 października 2012r. D. B. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na środki czystości w kwocie 150 zł, żywność, energię elektryczną (wg rachunków za październik i grudzień 2012r.), szczepionkę przeciwko grypie, zakup opału oraz o przyznanie zasiłku okresowego. Dochód strony, która prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku stanowił dodatek mieszkaniowy w kwocie 167,15 zł. Rachunki za energię elektryczną opiewają na 60,91 zł (z terminem płatności do 5 października 2012r. i do 5 grudnia 2012r.). Z analizy budżetu wynikało, że wydatki wnioskodawcy we wrześniu 2012r. wynosiły 507,78 zł. W dalszej kolejności Kolegium przywołało podstawowe regulacje ustawy o pomocy społecznej, dotyczące przyznania zasiłku celowego. Podniesiono, że zasiłki celowe, celowe specjalne oraz celowe zwrotne są świadczeniami uznaniowymi. Przyznawane są w oparciu o ocenę potrzeb osoby składającej wniosek, jak również bieżących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie w razie ich przyznania nie muszą w pełni zaspokajać potrzeb wnioskodawcy. Przyznanie mniejszej pomocy nie oznacza nieuwzględnienia realnej sytuacji strony, a jedynie wynika z konieczności ustalenia wysokości pomocy na poziomie współmiernym nie tylko do potrzeb osoby zainteresowanej, lecz także aktualnych możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, który ze wspólnych środków musi zaspokoić także pilne potrzeby innych osób. Zdaniem organu wskazana uznaniowość przyznawania oraz określania wysokości zasiłku nie oznacza pełnej dowolności. Wymaga ona zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a decyzja przyznająca świadczenie winna wskazywać jakie okoliczności organ I instancji wziął pod uwagę ustalając taką, a nie inną wysokość zasiłku. W tym zakresie organ I instancji zaznaczył, że wysokość pomocy wynika z przedstawionych rachunków za energię elektryczną oraz uwarunkowana jest ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodka. Jednocześnie z treści zasad przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. obowiązujących od 1 kwietnia 2012r. wynika, że zasiłki na energię elektryczną nie mogą być większe niż 50 zł dla osób samotnych na dofinansowanie jednego rachunku za zużycie prądu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wszystkich wydatków w analizie budżetu domowego zauważył, że analiza ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż zasiłek celowy na dofinansowanie opłaty za energię elektryczną został przyznany w najwyższej wysokości, tj. 50 zł. Ponadto zauważono, że strona została jednocześnie objęta pomocą za zakup szczepionki przeciwko grypie w kwocie 30 zł, na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości 957,80 zł, na zakup żywności w wysokości 644 zł oraz pomocą w formie zasiłku okresowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. D. B. zaskarżył powyższą decyzję oraz nie przedstawił żadnych zarzutów dotyczących jej treści. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uzupełniając akta sprawy na zarządzenie Sądu. Organ nadesłał "Zasady przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. obowiązujących od 1 kwietnia 2012r." Określono tam maksymalną kwotę 50 zł z tytułu zasiłku na energię elektryczną dla osób samotnych na dofinansowanie jednego rachunku za zużycie prądu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik działający w imieniu skarżącego zarzucił dodatkowo, że organ nie rozpoznał złożonego wniosku o wyłączenie pracownika, czego domagał się w treści odwołania D. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisu, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem kontrolują zaskarżoną decyzję również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] w zakresie dotyczącym przyznania D. B. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną z terminem płatności 5 października 2012r. w kwocie 50 zł oraz z terminem płatności 2 grudnia 2012r. w kwocie 50 zł, łącznie 100 zł jednorazowo. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei w myśl jej art. 39 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Organ prawidłowo ustalił, iż strona spełnia wymogi formalno – prawne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący, który jest osobą samotnie gospodarującą oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. we wrześniu 2012r. osiągał dochód w wysokości 167,15 zł, który był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Podkreślić należy, że na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Istotne jest nadto, iż fakt spełnienia kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania w pełnej wysokości. Decydujące w tym zakresie są możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. D. B. w skardze nie zawarł żadnych zarzutów dotyczących meritum decyzji organów obu instancji, ani zarzutów dotyczących przebiegu postępowania. Z tych więc przyczyn kontrola zaskarżonej decyzji dokonana został przez Sąd z urzędu. Zdaniem Sądu w trakcie postępowania zasadnie ustalono podstawy do przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną z terminem płatności 5 październik 2012r. w wysokości 50 zł oraz z terminem płatności 5 grudzień 2012r. w wysokości 50 zł, łącznie 100 zł jednorazowo. Wysokość przyznanego zasiłku celowego pokrywa w znacznej części zgłoszoną potrzebę bytową. Przy uwzględnieniu wysokości tego świadczenia uwzględniono sytuację skarżącego oraz zasady przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. obowiązujące od 1 kwietnia 2012r. Wynika z nich, że zasiłek celowy i celowy specjalny na energię elektryczną nie może być większy niż 50 zł u osób samotnych na dofinansowanie do jednego rachunku za zużycie prądu. Powyższy limit wynika z ograniczonego budżetu organu pomocy społecznej. Należy zauważyć, że środki w ramach pomocy społecznej organy administracji zobowiązane są rozdzielać zgodnie z przyjętą polityką świadczeń, pozwalającą na zaspokojenie większej grupy potrzebujących. Pomoc społeczna jest zobligowana (a także uprawniona) wkraczać wtedy, gdy brak zaspokojenia zgłoszonej potrzeby pozbawiłby wnioskującego o pomoc możliwości egzystencji godnej człowieka. Organy administracji z jednej strony muszą mieć na względzie sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej strony własne możliwości finansowe i cele, jakie określa ustawa o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Tak wyrażony pogląd znajduje oparcie w stanowisku orzecznictwa sądowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002r., sygn. akt: II SA/Gd 4332/01; z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, niepublik.). W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący otrzymał zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną w wysokości odpowiadającej górnej granicy przyjętych limitów w polityce świadczeń udzielanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Jednocześnie skarżącemu przyznano decyzją organu I instancji także pomoc na zakup szczepionki przeciwko grypie w kwocie 30 zł oraz dofinansowanie do zakupu opału w wysokości 957,80 zł. Ponadto odrębnymi decyzjami administracyjnymi przyznano zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 644 zł oraz zasiłek okresowy. Organy pomocy społecznej muszą mieć w polu widzenia interesy innych świadczeniobiorców ubiegających się o zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, gdyż pozostające do ich dyspozycji środki są niewystarczające do zapewnienia pomocy wszystkim osobom ubiegającym się o nie. Ponadto skarżący powinien mieć świadomość racjonalnego gospodarowania środkami pieniężnymi otrzymywanymi z organu pomocy społecznej. W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. (sygn. akt SK 15/01/OTK ZU Nr 8, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że "cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, natomiast w komentarzu do art. 67 Konstytucji RP wskazuje się, że stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych". W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zebrany materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się dodatkowo do podniesionego na rozprawie zarzutu nierozpoznania wniosku strony o wyłączenie pracownika organu stwierdzić trzeba po pierwsze, że wniosek taki nie wynika z treści złożonego przez D. B. odwołania od decyzji organu I instancji. Krytyka postępowania pracownika organu i przypisywanie mu subiektywizmu nie pozwalają na domniemanie, że obok kwestionowania decyzji organu I instancji strona domaga się jeszcze załatwienia wniosku o wyłączenie pracownika tego organu. Po drugie instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej i zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej. W przypadku wyłączenia pracownika sprawa pozostaje nadal we właściwości organu, a zmienia się tylko osoba wykonująca czynności procesowe. Nie jest to już możliwe po zakończeniu sprawy przed organem. W sytuacji, gdy wniosek taki miałby być złożony, gdy decyzja wydana już została przez organ I instancji, zarzut braku bezstronności pracownika stanowi przedmiot kontroli organu II instancji. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do stanowiska odwołującego i nie podzieliło jego zarzutów. Stwierdziło bowiem, że przyczyną odmowy przyznania stronie zasiłku celowego w kwocie 60, 91 zł nie była jego sytuacja finansowa oceniona przez pracownika lecz limity wyznaczone ośrodkom pomocy społecznej w ramach ustalonych zasad przyznawania świadczeń. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 7