IV SA/Gl 155/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...].r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. nie stwierdził u M. P. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu tej decyzji ustalono, że M. P. w latach 1973 - 2009 zatrudniona była w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku nauczyciela w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr [...] w S. w warunkach obciążających aparat mowy. Natomiast w orzeczeniu Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital – Przychodnia Chorób Zawodowych w S. nie stwierdzono u w/wym. w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia mających cechy zmian klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu, spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym - wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Od powyższej decyzji M. P. wniosła odwołanie, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Podniosła, że jest nauczycielem z 36 letnim stażem pracy. Z powodu nawracających chrypek i bezgłosu leczy się od 2006 r. w poradni foniatrycznej NZOZ A w K. We wrześniu 2010 r. przebywała na oddziale laryngologicznym Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego w K., gdzie w wyniku badań rozpoznano u niej bezgłos spastyczny, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych pochodzenia zawodowego oraz niedowład fałdów typu wrzecionowatego pochodzenia zawodowego. Leczy się dalej w poradni foniatrycznej przy Szpitalu Klinicznym w K. Nadmieniła, że z powodu dolegliwości ze strony krtani była zmuszona dwukrotnie korzystać z urlopu zdrowotnego, a także leczenia sanatoryjnego. W toku postępowania odwoławczego odwołująca przedłożyła dokumentację medyczną, min. wyniki badań foniatrycznych z Kliniki Laryngologii [...] z 5 września 2011 r., a nadto wniosła o przeprowadzenie badań w Instytucie w Ł. W związku z przekazaną IMPiZŚ w S. dokumentacją medyczną jednostka ta wydała orzeczenie z [...] w którym wskazano, że w wyniku przeprowadzonych ponownie badań rozpoznano u M. P. prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniono jej nierozpoznaniem przez uprawnione do tego jednostki diagnostyczne. Nadmieniono, że wyniki badań i konsultacji przedłożone przez stronę w toku postępowania diagnostycznego zostały uwzględnione. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca pracowała jako nauczyciel w latach 1973 - 2009. W toku postępowania była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]) oraz w Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]). Lekarze obu tych jednostek po przeprowadzeniu badań orzekli o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W jednostce I stopnia nie stwierdzono bowiem u M. P. zmian patologicznych odpowiadających skutkom obciążenia nadmiernym wysiłkiem głosowym w postaci; guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowata niedomykalnością fonacyjna głośni i trwałą dysfonią. Natomiast w jednostce II stopnia rozpoznano u niej prosty przewlekły nieżyt gardła i krtani, a w orzeczeniu uzupełniającym z [...] dodatkowo czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej. Odnosząc się do żądania przeprowadzenia kolejnych badań przez Instytutu Medycyny Pracy w Ł. organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie diagnostyczne jest dwuszczeblowe i zostało w sprawie wyczerpane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. P. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie jakiejkolwiek analizy orzeczenia IMPiZŚ w S. z dnia [...] a także przez pominięcie, że w składzie zespołu lekarskiego wydającego to orzeczenie była dr A. S. – lekarz, u którego leczy się od kilku lat, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie tego lekarza z zespołu lekarskiego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 75, 77, 80 k.p.a. i § 6 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez ich niezastosowanie i powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji arbitralnego i gołosłownego twierdzenia zespołu lekarskiego, jakoby rozpoznana u skarżącej choroba nie posiadała cechy choroby zawodowej, pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał, w tym historia choroby sporządzona przez dr A. S. oraz opinia wojewódzkiego konsultanta do spraw foniatrii dr hab. n.med. J. M. wskazują jednoznacznie, że jej choroba ma charakter choroby zawodowej. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał analizy zgromadzonych dokumentów a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie chronologiczny opis postępowania bez żadnej własnej oceny zgromadzonych dowodów. Zwrócono uwagę na brak jakiegokolwiek odniesienia się do treści dokumentów medycznych, które wskazują, że lecząca skarżącą dr A. S., rozpoznawała u niej objawy choroby zawodowej – niedowład fałdów głosowych, a podobny i stanowczy wniosek wynika z konsultacji dokonanej przez specjalistę foniatrę dr hab. n.med. J. M. Akcentowano, że organ odwoławczy pominął fakt, że w składzie zespołu lekarskiego wydającego orzeczenie w dniu [...] był lekarz leczący skarżącą od 2006 r., co winno doprowadzić do jego wyłączenia ze składu zespołu, a nadto, że nie dostrzegł rozbieżności pomiędzy rozpoznaniem dokonanym przez tę osobę działającą jako lekarz ją leczący, a wnioskami tej osoby jako członka zespołu lekarskiego. Ponadto zdaniem skarżącej orzeczenie z dnia [...] uzasadnione jest w sposób pobieżny i sztampowy, nie wyjaśnia rozbieżności pomiędzy rozpoznaniem dokonanym w przedstawionej przez nią dokumentacji medycznej a stanowiskiem zespołu lekarskiego, tym samym nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie odnosi się do zaistniałych wątpliwości w sposób wszechstronny i przekonujący. Dodatkowo skarżąca wniosła, aby w przypadku ponownego rozpoznania sprawy, badania były przeprowadzone przez Instytut w Ł. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, według których odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej. W szczególności z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a ustalenia nie zostały poczynione w oparciu o prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego do czego zobowiązuje art. 80 k.p.a. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to rozpoznanie danego schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych druga to ustalenie, że bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Otóż w sprawie bezsporna była kwestia narażenia zawodowego, gdyż ponad trzydziestoletnia praca na stanowisku nauczyciela wiąże się z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Zasadnicze znaczenie miały zatem dane zawarte w orzeczeniach lekarskich uprawnionych jednostek medycznych, które nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, zamieszczonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Pod wskazaną pozycją wymienione zostały choroby zawodowe narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, do których zalicza się: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione (art. 80 k.p.a.). Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem placówki medycznej uprawnionej do rozpoznania choroby zawodowej. Przyjęcie odmiennego zapatrywania prowadziłoby bowiem do tego, iż organy inspekcji sanitarnej, do właściwości których należy wydawanie w tego typu sprawach końcowych rozstrzygnięć, podejmowałyby stosowne decyzje tylko formalnie, uznając się związanymi jakimkolwiek orzeczeniem jednostki medycznej, nawet takim, w treści którego przesądzono o istnieniu (lub braku) choroby zawodowej wyłącznie w sposób arbitralny, bez jasnego zrozumiałego, logicznego i poddającego się kontroli organów i sądów administracyjnych uzasadnienia. Orzeczenie lekarskie musi zatem w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie postawionej diagnozy z ustosunkowaniem się do zebranej dokumentacji medycznej, a zwłaszcza tej, która formułuje odmienne wnioski. Wydane w sprawie orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (IMPiZŚ) z [...] oraz z [...] budzą natomiast istotne zastrzeżenia. Pierwsze sprowadza się do rozpoznania prostego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani oraz uzasadnienia, że stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w wykazie chorób zawodowych. Drugie w istocie sprowadza się do podobnych stwierdzeń, przy czym dodatkowo rozpoznano u skarżącej czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniono jej nierozpoznaniem przez uprawnione do tego jednostki diagnostyczne oraz wskazano, że wyniki badań i konsultacji przedłożone przez stronę w toku postępowania diagnostycznego zostały uwzględnione. Natomiast z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, tj. karty wypisowej Oddziału Laryngologicznego Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego [...] Uniwersytetu Medycznego w K. z dnia 16 września 2010 r. wynika, że u skarżącej rozpoznano bezgłos spastyczny, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład fałdów głosowych typu wrzecionowatego pochodzenia zawodowego. Podobne rozpoznanie (niedowład fałdów głosowych, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych) wynika także z konsultacji foniatrycznej i przeprowadzonych badań dokonanych przez specjalistę foniatrę dr hab. n.med. J. M. z Katedry i Oddziału Laryngologii [...] w K. (z 5 września 2011 r.). Tymczasem w orzeczeniach IMPiZŚ w S. w ogóle nie wypowiedziano się w kwestii rozpoznawanych u skarżącej zmian w narządzie głosu pochodzenia zawodowego jak wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład fałdów głosowych. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego Instytutu z dnia [...] nie zawiera w swojej treści żadnego odniesienia do wyników tych badań, za takie bowiem, zdaniem Sądu, nie można uznać ogólnikowego stwierdzenie, że w toku badania diagnostycznego uwzględniono wyniki badań i konsultacji dostarczone przez badaną. Zgodzić się należy, że jednostki orzecznicze określone § 5 rozporządzenia są wyłącznie kompetentne do rozpoznania chorób zawodowych i we własnym zakresie powołane są do przeprowadzenia niezbędnych badań dla stwierdzenia bądź wykluczenia choroby zawodowej, przy uwzględnieniu dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), czemu jednak winny dać szerszy wyraz w orzeczeniu, w szczególności wówczas, gdy wynikają z niej odmienne wnioski co do rodzaju i charakteru schorzenia. Orzeczenie lekarskie w szczególności w takiej sytuacji nie może ograniczyć się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób logiczny, przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Natomiast uzasadnienie orzeczeń lekarskich, w tym ostatniego z dnia [...] wydanych przez IMPiZŚ w S. na potrzeby rozpoznawanej sprawy, takich wymogów nie spełnia. Sprowadza się bowiem do lakonicznych sformułowań nie wyjaśniając wątpliwości związanych z odmiennym rozpoznaniem schorzenia narządu głosu zawartym w dokumentacji przedłożonej przez skarżącą. Nie odniesiono się nawet do opisu badania stroboskopowego zawartego w konsultacji foniatrycznej, w oparciu o które lekarz foniatra rozpoznał u skarżącej niedowład fałdów głosowych oraz wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, co w tym ostatnim przypadku wprost odpowiada jednostce chorobowej określonej pod poz. 15/2 wykazu chorób zawodowych. Z opinii tej nie wynika także, czy lekarze IMPiZŚ dysponowali pełną dokumentacją leczenia szpitalnego, gdzie w oparciu o przeprowadzone tam badania dokonano wcześniej podobnego rozpoznania, jak w opinii lekarza foniatry. Tymczasem lekarz wydający opinię może wystąpić o uzupełnienie dokumentacji medycznej (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Wprawdzie organ II instancji podjął próbę wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu Instytutu a wynikającym z dostarczonej przez stronę dokumentacji medycznej to jednak, jak już wyżej wskazano, ze względu na lakoniczność uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] kwestie tych rozbieżności nie zostały w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyjaśnione. Dlatego też należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sprawa nie została należycie wyjaśniona, w związku z czym musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Ponadto organ odwoławczy w istocie nie dostrzegł, że jednym z lekarzy podpisanych pod orzeczeniami IMPiZŚ była dr A.S., która jak wynika z akt administracyjnych była lekarzem leczącym skarżącą, a nadto lekarzem kierującym ją na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Stąd organ powinien był rozważyć z urzędu kwestię dotyczącą wyłączenia tego lekarza z zespołu lekarskiego, który wypowiadał się w przedmiocie schorzenia występującego u skarżącej, w trybie art. 82 § 2 w zw. z art. 24 k.p.a. Wyłączenie należy bowiem do tych instytucji procesowych, które przede wszystkim służą urzeczywistnieniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Wprawdzie w toku postępowania skarżąca nie zgłosiła takiego wniosku, to jednak w skardze powołała okoliczności, które mogą stanowić podstawę wyłączenia. Wskazać przy tym należy, że o ile stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. jest wystarczającą przyczyną wyłączenia pracownika (biegłego) z mocy prawa, o tyle wyłączenie pracownika (biegłego) na podstawie art. 24 § 3 wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do jego bezstronności. Nie chodzi tu przy tym o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika (biegłego), lecz jedynie wywołujących wątpliwość, co do jego bezstronności. Natomiast wydanie orzeczenia w warunkach wyłączenia musi skutkować ponownym wydaniem orzeczenia. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych wywodów. W szczególności konieczne będzie zwrócenie się do Instytutu o wydanie orzeczenia, które winno odnieść się do poruszonych wyżej kwestii. Orzeczenie powinno być szczegółowo uzasadnione z odniesieniem się do dokumentacji medycznej, na której oparto określone wnioski diagnostyczne oraz ewentualnym wyjaśnieniem, dlaczego wyniki badań, na podstawie których rozpoznano u skarżącej niedowład fałdów głosowych oraz wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych nie zostały uwzględnione, a tym samym dlaczego nie przychylono się do wniosków na podstawie tych badań sformułowanych. W ramach przysługujących organowi sanitarnemu kompetencji może on także podjąć inne czynności niezbędne dla uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie. Dopiero w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy w naprowadzonym w nin. uzasadnieniu kierunku organ podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Jak już na początku zauważono, problem narażenia zawodowego skarżącej był bezsporny, w związku z czym nie wymaga dalszych czynności dowodowych, a istota sprawy tkwi w prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dotyczącym rozpoznania choroby zawodowej. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.